论文提要：

 

《国家赔偿法》出台多年，在限制国家权力和保护公民合法权利等方面起到了积极作用，开辟了国家侵权行为损害救济的新渠道。但是司法实务中却频频暴露出许多问题，主要是国家侵权行为所造成的精神损害赔偿尚未纳入国家赔偿法的内容，这非常不利于公民精神权力的保护。因此，建立国家侵权行为之精神损害赔偿制度是宪法权利在相应的普通法律中得以具体化的表现，是我国实现法治化的必然要求。只有对国家侵权行为造成的损害后果进行全面、有效的赔偿，并对实施国家侵权行为的国家机关工作人员依法进行严格的惩戒，才能保证国家机关依法行政。本文中，笔者试图从国家侵权和精神损害的基本理论问题入手，在阐述我国精神损害赔偿现状的基础上，分析确立完善我国国家侵权行为之精神损害赔偿制度的必要性和可行性，并从赔偿范围、原则、标准及程序几个方面来探索构建国家侵权行为之精神损害赔偿制度。（全文7654字）

 

 

 

一、国家侵权精神损害赔偿的基本理论

 

（一）国家侵权及精神损害的概念及特征

 

所谓国家侵权行为,指的是国家作为行为主体不法侵害其它主体合法权利的行为。它通常有两种表现:其一是国家机关和国家机关工作人员的职务侵权行为；其二是国有公共设施的设置或管理瑕疵而致人损害的行为。

 

国家侵权行为中的精神损害,是指由于国家侵权行为而给主体造成的精神上的痛苦等损害。它既可因国家侵权行为侵害主体的财产权而产生,又可因国家侵权行为侵害主体的人身权而产生。国家侵权行为造成的精神损害具有如下特征：一、损害的普遍性。职务行为本身就具有普遍性，也带来职务侵权行为普遍性的风险；二是损害的隐秘性。由于精神损害是无形的，国家侵权行为造成的精神损害往往是隐藏在物质损害之后，不宜发现；三是损害的非财产性。国家侵权行为造成精神损害同其他精神损害一样，是一种非财产性损害，不能用财产的方式来认识和衡量；四是损害程度衡量的困难性。由于精神损害的非财产性，不能直接用财产的方式来衡量，使得对损害程度的衡量具有相当大的困难。

 

（二）国家侵权精神损害赔偿的概念

 

精神损害的国家赔偿,就是指国家侵权行为侵害主体合法权益造成精神损害,受害人可以要求国家进行物质赔偿的制度。国家赔偿中的精神损害赔偿,既是国家赔偿制度中不可或缺的一个重要组织部分,也是精神损害赔偿中的一个重要表现形式。因此,在确定精神损害的国家赔偿时,既要考虑国家赔偿的特点,也要考虑精神损害赔偿的特点。

 

二、国家侵权行为之精神损害赔偿的现状

 

（一）我国立法领域对精神损害赔偿的相关规定

 

我国精神损害赔偿在民事立法中经历一个由否定到肯定的过程。在20世纪50年代，我国民法学理界的普遍观点是"在社会主义国家里，认为人是社会上最宝贵的财富，人的生命健康不能用金钱来估价，所以对人身的伤害，只有引起财产损害时，行为人才负赔偿责任。如果对人身的损害没有引起财产上的损失，只能以其他法律责任加以制裁，不负民事责任。"我国于1986年公布的《民法通则》第120条第一次明确规定了精神损害予以金钱赔偿。《民法通则》第120条规定："公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。"此条规定确立了我国精神损害制度，从立法上否定了精神损害不能用金钱予以赔偿的观点，这是我国民事立法的一个突破。1999年最高人民法院在全国民事案件审判质量工作座谈会上提出，将精神损害赔偿的范围由原来的精神性人格权（即原《民法通则》第120条规定的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权）扩大到物质性人格权（主要包括生命权、健康权、名誉权、荣誉权等）以及一般人格权（如人格尊严权、人身自由权等）在内的人身权利，这标志着精神损害赔偿制度在我国民事审判领域得到全面认可。2001年3月8日最高人民法院颁布了《关于确立民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》，该司法解释是我国现阶段民事侵权适用精神损害赔偿最主要的法律依据，其不仅规定了自然人因姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到非法侵害时向人民法院提起精神损害赔偿诉求时，人民法院应当受理，还规定了自然人因其生命权、健康权、身体权、人格尊严权、人身自由权、隐私权、亲权以及自然人死亡后的人身权利遭受侵害，向法院提起诉求请求予以精神损害赔偿的，人民法院也应当受理。该司法解释对我国民事精神损害赔偿制度进行了重构，是民事立法的重大补充和完善。

 

（二）我国《国家赔偿法》关于精神损害赔偿制度的缺失

 

我国的国家侵权精神损害赔偿有着短暂的历史。我国《民法通则》第一百二十一条的规定："国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。"该条款成为了国家赔偿的具体法律依据。1995年我国颁布实施了《国家赔偿法》，第一次用法典的形式最终确立了国家赔偿制度，对于约束国家公共权力、保护行政相对人的合法权益有着重要的意义。但是，该法对于国家侵权精神损害赔偿，无论在赔偿范围还是在赔偿方式等方面，都没有作出规定，具有非常大的局限性。关于精神损害赔偿的规定，仅仅在《国家赔偿法》的第3条和15条中有所涉及，且对受害人的赔偿仅限于"赔礼道歉、消除影响、恢复原状"，对于受害的生命权、身体权、人身自由权等人格权所受到的侵害所引发的精神损害更是无从涉及；也许精神的抚慰是可以起到一定的补偿作用，但是国家这种"只认错，不赔偿"的态度实在让人难以接受。而且，这样的单一做法很难消除和弥补受害人实际的损伤，将会大大挫伤被侵害主体提起行政诉讼的积极性，不利于对行政相对人的权利的保护。国家对于赔偿方式，未包括金钱赔偿，也没有规定对违法的国家机关及其工作人员的制裁措施等等，国家侵权精神损害赔偿的发展任重道远。

 

三、完善国家赔偿中精神损害赔偿制度的必要性和可行性

 

（一）必要性

 

1、宪法基本精神之具体体现

 

我国宪法第37条明确规定："中华人民共和国公民的人身自由不受非法侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民身体。"第38条明确规定："中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。"但在执法实践中，公民人格尊严受到侵害的事件不断上演，为更好地保护公民的人身权利，我国国家赔偿法应当确立精神损害赔偿制度。这不仅是宪法原则的基本要求，也是保障宪法中公民宪法权利实现的重要途径之一。

 

2、以人为本理念之内在需求

 

就以人为本而言，国家赔偿责任制度要充分尊重人的价值和体现对人的关怀，这种尊重和体现就反映在对人的合法权益的尊重和保护救济上。精神损害物质赔偿的从无到有，反映了法律对人的关怀，已从物质世界扩展到精神世界。这一方面得益于立法技术的发展，而更多的则是基于一种价值判断。   正当的人的感情、感觉是所有人的生活上一个非常重要的部分，它必须得到正当的保护，因此，可以想象只限于财产上的损害是多么的狭窄。   人的本质不在于他的物质性，而在于他的精神性，物质只是为精神提供支持。人是一切价值的终极来源，人所看中的、认为有价值的东西，便是法律应予保护的东西。科学技术的发展，已使人的精神有了更好的物质支撑，使人有能力更多地关注更有价值的内心世界。   人的尊严、人的精神世界的安宁已成为法律所应首要保护的东西，人的价值与尊严成为法律乃至整个人类社会的价值基础。也正因此，扩大精神损害慰抚金的请求权，成为近代法律发展的趋势。   因此，确立国家侵权精神损害赔偿是现代法治的必然要求，是以人为本构建和谐社会的必然要求，是实现国家赔偿制度的必然要求。

 

3、彻底保护相对人的合法权益之必然要求

 

公民的人身权除人身自由、生命健康外，还包括名誉权、荣誉权、隐私权、信用权、姓名权、肖像权等。我国现行国家赔偿法中的精神损害除涉及公民名誉权、荣誉权外，对其他人身自由、生命健康以外的权利没有涉及，这不利于全面保护公民的合法权益。另外，从赔偿的形式来看，对于精神损害，国家赔偿法只采用了精神抚慰而没有采取金钱赔偿物质方式。如果当精神损害无法用消除影响、恢复名誉、赔礼道歉来救济的情况下，给予受害人以适当的赔偿金就能在一定程度上减轻其遭受的痛苦，物化其损失更有利于赔偿立法宗旨的实现。所以精神损害给予金钱赔偿的物质方式是对人身自由权、生命健康权法律保障的进一步延伸和完善。建立精神损害赔偿制度是尊重人权、保护公民合法权益的需要。

 

4、监督国家机关及其工作人员依法行政，推动执法为民之有效途径

 

国家精神损害赔偿就是以支付金钱等物质方式来追求心灵上的平衡。它不仅可以抚慰受害人的心灵，以另一种方式给它提供精神补救，而且通过这种物质上的制裁与监督，确保了国家机关及其工作人员依法行使职权。国家侵权行为的存在是不可避免的，尤其是在我国现阶段法律制度尚不健全、法制意识还很淡薄的情况下，国家侵权行为的存在还是大量的。由于我国行政赔偿是采用"国家责任，机关赔偿"的形式，通过适用精神损害赔偿金，有利于发挥其惩罚作用，对行政机关的行政行为形成更有效的制约机制，促使行政机关更依法办事，使政府成为真正对人民负责的政府。   促进行政机关采取切实有效措施强化管理，使行政行为更加规范。对于行政侵权引起的精神损害适用财产救济，还有利于消除或缓解行政相对人对公务活动可能产生的不满和对立情绪，实现行政赔偿的"公务保护"的功能。同时，对于行政侵权引起的精神损害适用财产救济，有利于我国依法治国方略的实现，使行政机关更依法办事，使广大人民群众更信任法律，更依赖法律，使政府成为真正对人民群众负责的政府；有利于充分体现我国尊重人格、尊重人权，提高我国大力推行现代法治的国际形象。从某种意义上讲，这也更加符合《国家赔偿法》的立法本意。

 

（二）可行性

 

1、在法律理论上具有可行性

 

我国《国家赔偿法》是以《宪法》和《民法通则》为依据制定的,而《宪法》和《民法通则》都规定:国家机关和国家关工作人员侵犯公民和法人的合法权益造成损害,受害人有权请求赔偿;同时,理论界和司法界都已经形成了共识: 根据《民法通则》推定民事侵权的精神损害赔偿制度。并且,在2001 年3 月最高人民法院还颁布了《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》。该解释第8 条第2 款规定:因侵权致人精神损害造成严重后果的,人民法院除判令侵权人承担停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉等民事责任外,可以根据受害人一方的请求判令其赔偿相应的精神损害抚慰金。由此可见,我国已经在民事侵权领域建立了精神损害金钱赔偿制度。尽管这一解释仅适用于民事领域,但我国国家赔偿法的渊源来自民事领域,行政侵权和司法侵权同民事侵权在本质上并无差别,所以最高人民法院这一解释的出台,对于国家赔偿法中建立精神损害金钱赔偿制度具有重要的推动和借鉴作用。另外,国际上大多数国家对国家赔偿范围的确定,已经涵盖了精神损害的赔偿(包括金钱赔偿) ,即精神损害已经成为不容争辩的可诉对象和法律救济对象   。我国已经有了8 年的国家赔偿法律实践,同时可以借鉴其他国家先进的立法经验,在我国国家赔偿法中建立精神损害金钱赔偿制度。

 

2、在司法实践上具有可行性

 

对国家赔偿中精神损害赔偿持否定态度的人认为国家机关侵权行为中精神损害的范围十分广泛，其程度也难以准确测定，在审判实践中不好把握，不利于行政案件正常及时的审判。这种对实践的忧虑大可不必，因为民事法律制度和民事审判活动为国家赔偿的司法实践提供制度上的保障和实践上的指导，在具体的司法实践中，可以对行政审判员进行民事法律培训，或者抽调一部分优秀的民事审判员审理国家赔偿案件。

 

3、在经济赔偿上具有可行性

 

在国家赔偿法中建立精神损害金钱赔偿制度不能脱离我国的现实国情,以前在国家赔偿法制定过程中没有规定精神损害金钱赔偿制度有其合理性一面,当时主要考虑到我国的经济发展水平和财政负担能力   。这就是说我国当时不具备建立对国家这项制度的物质基础。但是进入21 世纪以来,我国国民经济持续快速健康发展,国家财政收入稳步提高,国家承担赔偿责任的能力已经有了显著的提高,应该说已经初步具备了建立这项制度的物质基础;同时我国国家赔偿法中已经建立了追偿制度,这在一定程度上也可减轻国家财力上的负担。当然,建立精神损害金钱赔偿制度旨在尊重权利主体的精神价值,那种企图借损害赔偿发财的想法,是一种错误的价值取向,因此我们主张精神损害金钱赔偿仍然是抚慰性的,这是与我国目前的经济发展水平相适应的。

 

四、对国家侵权行为之精神损害赔偿制度构建

 

（一）适当扩大精神损害的国家赔偿范围

 

目前，我国国家赔偿范围过窄，仅仅限定在国家赔偿法第30条规定的名誉权和荣誉权，这相对于最高人民法院关于精神损害赔偿司法解释中的赔偿范围而言过窄。"在实践中，许多国家机关的活动都可能损害公民权益，如果侵权行为造成的损害不赔，或者赔得少，既无法对公民权益进行全面保护，也不利于制约行政和司法行为。"   国家侵权与民事主体的侵权不应因主体的不同而使对侵权行为承担责任的范围有所差异。目前西方发达国家的赔偿范围不断扩大，几乎扩展到各种人身权利。因此我国有必要对有关精神损害的法律加以修正，将来在制定国家侵权精神损害赔偿制度时，既要借鉴国外立法的合理之处，又要从我国国情出发，除了有法定豁免事由外，国家侵权精神损害赔偿的范围应当包括以下两个方面：第一，物质性人格权侵害的赔偿。包括生命权、健康权、身体权。第二，精神性人格权侵害的赔偿。包括姓名权、肖像权、名誉权、人身自由权、人格尊严权、隐私权等。因国家侵权而导致精神损害，对于尚未造成严重后果的，一般应以停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉为主要的责任方式，对于造成严重后果的，应以支付精神损害赔偿金为主要救济手段。

 

（二）明确精神损害赔偿的原则

 

笔者认为，我国国家精神损害赔偿金的确立应当遵循以下原则：（1）抚慰为主，补偿为辅的原则。精神损害很难像物质损害那样用数字来统计。法律上规定精神损害可以无知赔偿的目的在于这种方式有利于缓和或解除受害人精神上所遭受的痛苦，对受害人起到抚慰作用，从而进一步保护受害人的精神权益。这就决定精神损害赔偿的本身并不是主要目的和唯一方式，精神损害赔偿只不过作为一种手段，并通过在经济上对受害人的补偿达到抚慰受害人的目的。因此，在精神损害赔偿中，还是应该坚持抚慰为主，补偿为辅的原则。（2）赔偿数额适当限制原则。由于精神损害赔偿更多的具有抚慰性质，这就决定了再确定精神损害赔偿的赔偿数额时并不是毫无限制。笔者认为，由于我国《国家赔偿法》只规定了恢复名誉、赔礼道歉、消除影响等责任形式，因此规定过低的精神损害赔偿是不适当的，因为起不到抚慰受害人的目的，也不能惩戒哪些加害人和警戒公众，还使人们对司法的严肃性产生怀疑，当然笔者也不赞成数百万的精神损害赔偿。当精神损害与死亡赔偿金、伤残赔偿金剥离后，判决过高的精神损害赔偿与我国的国情不相符合。因此，在我国的精神损害赔偿立法中有必要对精神赔偿金的最高限额作一限制。（3）法官酌定原则。我国台湾地区民法学者曾世雄也指出："精神损害之赔偿在计算上具有农厚的主观性，难以确定且无客观标准。"   ,为更准确地确定精神损害赔偿金，法律应赋予法官自由裁量权，在审理案件的过程中，法官在规定的赔偿数额的上下限幅度内针对每一性质的精神损害的实际情况或整个案情确定每一类精神损害赔偿额或本案赔偿总额。

 

（三）选择精神损害赔偿的方式与标准

 

我国现行国家赔偿法中只规定了消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的精神抚慰方式，精神损害赔偿具有无形性和抽象性，不易作出判断，其损害程度无法量化，相同的损害对不同的人所造成的精神痛苦不同，为此，国家赔偿中的精神损害赔偿可以借鉴最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第10条的规定"：精神损害的赔偿数额根据以下因素确定：（一）侵权人的过错程度，法律另有规定的除外；（二）侵害的手段、场合、行为方式等具体情节；（三）侵权行为所造成的后果；（四）侵权人的获利情况；（五）侵权人承担责任的经济能力；（六）受诉法院所在地平均生活水平。"同时根据对受害人本人或其亲属造成的不同性质和不同程度的损害后果分别确定不同幅度的赔偿基数，而对于同一性质的精神损害应有不同层次的赔偿金额来反映不同程度的损害。目前《国家赔偿法》存在的一个突出缺陷便是赔偿标准过低，这是我们应该改正的地方。"应当将人权的理念、财产权的保护切切实实地落实到国家赔偿中，一个冤案可以使一个家庭破碎，只有通过一种高标准的国家赔偿制度，才能弥补他们的物质损失和心灵创伤。"    因此，在确定精神损害赔偿金时，赔偿标准要高于一般赔偿的2至10倍。实际上，近年来无论英美法国家还是大陆法国家，在确认精神损害赔偿金时都试图使之标准化。目前我国有关精神损害赔偿虽未纳入《国家赔偿法》的范围，但是社会各界对该法修改完善的声音日渐加大，令人幸庆的是，2008年10月23日，十一届全国人大常委会第五次会议第一次审议了《国家赔偿法修正案》草案。随后，草案被公布在全国人大网站上，向全社会征求意见。我们有理由相信：完善我国《国家赔偿法》中有关精神损害赔偿制度必将创建一个充分保障人权、更加和谐的法治社会。

 

（四）规范精神损害赔偿的程序

 

无论各种实体法把公民的权利规定得多么完美，都需要有相应的程序法来保障实施，没有完整的程序法，公民的权利就只能停留在纸面上。我国建立国家侵权的精神损害赔偿制度必须要制定健全的程序法来保障它的实施，只有完善国家侵权精神损害赔偿制度中的国家赔偿的申请、违法确认、赔偿决定、赔偿费用的划拨、追偿以及国家赔偿判决、裁定或决定的执行等各个环节，方能保证国家赔偿渠道的畅通，才能让国家赔偿得以真正实现。

 

国家侵权精神损害赔偿制度是衡量一个国家民主法治水平的重要尺度之一，在努力推行依法治国建设和谐社会的今天，我国国家侵权精神损害赔偿问题只有得到很好的解决，才能切实地保障公民的合法权益，限制公权力的滥用，从而构建一个法治的和谐社会。