一事不再罚原则作为行政处罚适用中的一项基本原则，已为我国法学界所公认，但，何为"一事"、何为"再罚"在理论和实践中还存在很大的分歧。

一、一事不再罚原则的"一事"

一事不再罚原则是行政处罚的基本原则之一[1]。无论是对其作理论上的阐释还是实践上的应用，首先要解决的都是该原则中"一事"的含义问题。对这一原则的论述很多，将众多的意见分条缕析，关于"一事"的学说大概有如下三种。

第一种学说可以称为法律规范说。该说认为，在一事不再罚原则中，"一事"指的是违反某一行政法律规范的违法行为；在一事不再罚原则下，即使该行政违法行为违反数个行政法律规范，此行为也只受一次行政处罚[2]。第二种学说可以称为同一违法事实说或者同一违法行为说。该学说是以违法事实的个数为标准辨别"一事"还是"多事"。即：同一违法行为是一个违法事实，此为"一事"；不是同一违法行为的不是一个违法事实，而是多个违法事实，此为"多事"[3]。第三种学说可以称为构成要件说。它的主要观点是："一事"是指同一违法行为；同一违法行为由若干要件构成；符合一套该构成要件的为"一事"[4]。第一种学说抓住了"一事"违反行政法律规范的违法性质，但实质上无法区分"一事"与"多事"；第二种学说企图以违法事实的个数来区分"一事"还是"多事"，表现了较深刻的洞察力和原理性，但是具体分析语焉不详，仅仅从字面上理解难免产生同义反复的嫌疑。第三种学说在同一违法行为说的基础上增加了对同一违法行为内涵的具体分析，这种分析使得该说对"一事"含义的理解有血有肉；更重要的是，该说试图使得对"一事"含义的界定获得难得的可操作性。然而，这种可操作性仅仅停留在理论层面。造成这种局面的原因主要是对同一违法行为的构成要件有太多分歧，纷繁复杂，难以辨别。

一行为（作为或者不作为）符合一个法律规范之规定，形成一个法律关系，符合多个行政法律规定，此情形形成多个法律行为；但这并不是说违反一个法律规范的行为为"一事"，而违反多个法律规范的行为则为"多事"。 一事不再罚中判断"一事"还是"多事"的标准不在于相对人的行为违背了几个行政法律规范，该原则中的"一事"所破坏的是整体的社会秩序，一事所违之法也是整体的作为整个部门的行政法律规范。

行政法的价值并非仅仅保护行政相对人，而且还要保证行政活动的固有功能的实现。 "一事"之所以是"一"而不是"二"，更不是"多"，理由在于行政相对人的该行为或者事实具有完整性。这种完整性的根源在于该行政违法行为或事实是基于行政相对人的一个完整的违法意图而发生。在具体案例中认定"一事"的含义时，需要特别把握以下几个考量要素：首先是主体性要素。一个行政违法行为总是由一定的主体实行的，没有主体就没有行为，没有主体参与的事件不是社会事件而是自然事件。其次是主观性要素。虽然本文认为主观过错并非事数认定的参考因素，但如前所述，"一事"之所以是"一"而不是"二"或"多"的理由在于行政相对人的该行为或者事实具有完整性。这种完整性的根源在于该行政违法行为或事实是基于行政相对人的一个完整的违法意图而发生，一个完整的行政违法意图是认定"一事"的最本质因素。行政主体对该违法人也许可能实施多个处罚，但对该行为只可以认定为"一事"。再次是一定的空间性要素。一定的违法行为总是在一定的空间内发生或者进行的，不可能脱离特定的空间而存在，空间性要素与事数的关系同样有必要考察。第四是一定的时间性要素。一个违法行为都是在一定的时间内进行直至完成或者终止的，对"一事"的认定也应当考虑时间性要素。违法事件或者行为可能在转瞬即逝的一秒种内实施完毕，但也有行政违法行为的进行经历了一段时间。最后，认定"一事"还是"数事"还应当考虑该行政违法事件或行为的客观表现。客观表现是指某行政违法事实所引起的社会危害以及其他的外部表征。

二、一事不可"再""罚"

"不再罚"即不得处罚两次或两次以上。一行为不再罚原则应在四个层面上运作。（1）一行为不再理。行政主体对行为人的第一个处理尚未失去效力时，不能基于同一事实和理由给予第二次处理，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。如果第一个处理违法不当，行政主体应当先撤销，再重新处理。如果第一个处理合法正确但未达行政目标，行政主体应充分考虑信赖保护原则，必须撤销的，应依法给受损失的相对人一定的补偿。一行为不再理原则与人民法院诉讼程序中的一事不再理之间存在理论上的内在关联性和法律规则上的共性。（2）一行为不再罚。除了法律有明确规定或者依基本法理和法律规则合理推定，如合并处罚、一事多层罚、一事罚多人、一事多行为等情形以外，行政主体应严格遵循一个行为一次处罚的原则。（3）一行为不再同种罚。对于行为人的同一个违法行为，行政主体不能给予两个以上相同种类的处罚。这主要指一个违法行为触犯几个法律条文的情形，即法理上所称法条竞合或者规范竞合。对于此种竞合的情形，刑法上采用吸收原则，按一个行为定罪量刑。然而，行政法上对于行政权的分配采用权力统一、分工负责的体制，行政事务的分工非常具体细密，经常出现同一事务由不同行政主体从不同环节以不同理由实施管理的情形，法律条文也相应地呈现缜密细致的特点。一旦出现规范竞合，尽管行为人的违法行为是同一的，但是，其造成的不同社会后果却是相互独立存在的，其所侵害的社会关系也是彼此不同的。如果确立由一个行政主体实施一次处罚，不仅有悖于行政分工，并导致未作出处罚的行政主体构成失职，而且在立法设计时会带来技术性困难。据此，当出现一个违法行为触犯几个不同法律条文时，应当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同理由分别作出处罚。但为体现相对公平和公正，各行政主体不能对行为人采取相同种类的处罚。应该说，这里不排除为确保权力到位而牺牲权利的因素。（4）一行为不得两次以上罚款。对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。该规则的根本目的是为了防范因利益驱动而导致的滥罚款现象，但是，在具体操作过程中会带来技术性困难。第一，如果几个行政主体对涉案违法行为都有权罚款，由谁罚款？根据效力优先原则，应该是谁先罚款谁有效。但如此做法对违法行为人最为有利，因为根据行政处罚程序的法律规定，小额罚款可以通过简易程序作出，即当场罚，或者通过无听证的一般程序作出。小额罚款的事先存在，使得需要经过听证程序的大额罚款运作完毕后，已失去了对外作出的法定资格，导致行政浪费。应该说，这是一个立法当中难以周密设计、实践中又不好合理操作的问题。第二，如果某一行政主体对涉案违法行为依法只拥有罚款权，而当它准备实施罚款时，已有其他行政主体对同一违法行为作出了罚款处罚，如此只能将该行政主体置于两难境地：要么依法罚款，并构成违反一行为不得两次以上罚款原则的违法行政行为；要么不罚款，并构成不作为违法。避免一行为不再罚原则在第三、第四层面运作所带来的尴尬境地的最好办法是，行政法上对于法条竞合或者规范竞合的情形采用刑法上的吸收原则。

一行为不再罚不是一个恒定的法律原则，它有以下几个例外：（1）合并处罚。在法定并处的情况下，因可以并处的处罚种类极有可能在程序尤其是时限上不一致，故并处的几种处罚可以在时间上有先有后，并可以采用几个不同的处罚决定书。（2）一事多层罚。对于法人或者其他组织违法的，如果法律有明确规定，行政主体可以采用不同的处罚决定书，分别对法人或者其他组织、法定代表人或者主要负责人以及直接责任人进行处罚。（3）一事罚多人。几个违法行为人共同违法的，行政主体可以以不同处罚决定书，对各该违法行为人分别处罚。（4）一事多行为。某一个违法事件涵盖多个违法行为时，如果各该违法行为性质不同，在法律上应构成不同处罚理由，行政主体可以以违法行为为单位分别作出处罚；如果各该违法行为性质相同，则构成法律上的连续行为，行政主体只能以一个违法行为作出一个处罚。

"罚"的涵义和范围在理论上有争议，尤其是行政处罚和刑罚的关系问题。笔者认为：这里的"罚"是指行政处罚，并不排除其他法律责任，不同性质的法律责任是不能互相代替的。笔者这里重点分析一下行政处罚和刑罚的关系问题。对于行政处罚不能代替刑罚，即不能"以罚代刑"，理论界的观点比较一致，争议颇多的是行政违法行为同时又构成犯罪的能否同时适用行政处罚和刑罚，即刑事责任是否完全排除行政处罚的适用。由于刑罚与行政处罚的质与量的不同，以及种类和功能上的差异，决定了二者应并用，使行政处罚弥补刑罚上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影响，有效打击犯罪和预防犯罪。我国单行法律中大量存在"双重适用"的条款；如我国《食品卫生法》第39条规定：对生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒或者其他食源性恶疾的违法行为，除由司法机关依法追究刑事责任外，还要由有关行政机关（卫生行政机关）给予吊销卫生许可证的行政处罚。我国《行政处罚法》第28条规定了刑罚对行政处罚的吸收制度，行政拘留应当依法折抵相应刑期，罚款折抵罚金，意在限制行政处罚和刑罚的重复适用，但所针对的仅仅是能够为刑罚所吸收的同种类的人身罚和财产罚。对于行政处罚和刑罚的不同罚则，如吊销许可证执照、责令停产停业等，如何衔接则未作规定。笔者认为对此情况应依据单行法律中的"双重适用条款"，分别由行政主体和人民法院同时适用。

根据以上分析，笔者认为所谓一事不再罚是指行政主体对当事人的同一个违反行政法规范的行为，不得给予两次以上的行政处罚。这种限制既适用于同一事实同一理由（一行为违反一规范），也适用于同一事实不同理由（一行为违反数规范）。只要当事人客观上只有一个违法事实，只能给予一次行政处罚，不能两次或多次，其中一个行政主体处罚了，其他行政主体就不能再罚，已实施行政处罚的主体也不能再次处罚，否则无效，即"先罚有效，后罚无效"。一事不再罚限制的是所有行政处罚种类的重复，多次适用，并不排除在法定情形下行政处罚和刑罚等其他不同性质的法律责任的同时适用。

一事不再罚在实践中应如何操作呢？有人建议与刑罚相同，重罚吸收轻罚。这在刑罚中可行，因为判决刑罚的只是一个机关--法院。在行政处罚中却不可行，因决定不同行政处罚的是几个不同的行政主体，总不能把这些机关或授权组织都集中在一起来开会协调。因此，笔者赞同这样的原则：谁先发现就归该主体管辖，后发现者不再有管辖权。也许不同机关的处罚理由和轻重不一致，那也无防实现行政处罚的目的[5]。同时，一事不再罚也应指导立法，力求将法律、法规之间的重叠、交叉压缩在尽量小的范围内。从源头上解决重复处罚，多头处罚的问题。此外，建立综合性的行政执法机构，落实罚款决定与罚款缴纳相分离的制度，也是贯彻实施一事不再罚，克服行政处罚中"乱"与"滥"的现象的重要措施。可见，在实践中实现这一原则，需要完善行政处罚的立法，需要多种具体制度和措施配套实施。

三、对我国《行政处罚法》第24条规定的分析与评价

我国《行政处罚法》第24条规定"对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚"。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚[6]。也就是说,行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下，仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了一事不再罚原则理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾及其协调。但我们不能据此来否认一事不再罚原则的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神，只是由于理论上不成熟，争议较多，所以没有作出更全面的规定。

综上所述笔者认为，行政处罚中的重复处罚、多头处罚问题一定要解决，所以关于一事不再罚原则的讨论还将继续下去。经过浪里淘金般的过程，那些经得住实践推敲、检验的内容必将成为人们的共识，得到普遍的承认，并将被充实到法律中去，使之更加全面和完善。

参考文献：

1．《西方法律思想史资料选编》 北京大学出版社

2．张文显：《法哲学范畴研究》中国政法大学出版社

3．刘金国、舒国滢（主编）：《法理学教科书》 中国政法大学出版社

4．罗豪才、沈岿：《平衡论：对现代行政法的一种本质思考》中外法学.1996;

5．应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社

6．应松年、马怀德：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》