某村委会与某公司签订协议书，约定由某公司在该村委会的土地上新建厂房。国土资源部门发现后予以处罚，认为该土地出租建厂房之行为虽然符合建设用地土地利用总体规划，但违反了土地管理法相关规定，构成了非法出租农民集体土地用于非农业建设的违法事实，遂责令该村限期改正擅自出租农民集体土地用于非农业建设的行为。后该村委会未履行，国土资源部门遂向法院申请执行。对于该案能否执行，合议庭成员间产生了争议。一种意见认为只要被执行人同意改正就可以结案，一种意见认为该案不应进入法院强制执行程序。

笔者同意第二种意见，理由如下：

一、 责令改正在法律属性上存在”救济罚或申诫罚”的行政处罚说、”行政命令”说和”行政强制措施”说多种观点，还有人认为，责令改正应该是一种行政管理措施。实践中有些法院对于仅要求行政管理相对人的不行为行政命令，赋予其强制执行的效力，但对于积极行为的行政命令则法院并未强制执行。实践中，对于进入法院强制执行程序的行政行为则必须要有法律明确规定。从行政处罚法第二十三条规定，”行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”上看，本案中责令改正的行政行为是恢复行政管理秩序，性质上不符合行政处罚的特征，也不符合行政强制措施的特征。本案中的责令改正行政行为应为行政命令，但进入法院强制执行程序没有法律依据。

二、责令改正的目标状态不具体。根据该行政行为，承租人建设用地不具备手续，但符合土地利用总体规划，故要求土地出租人改正擅自出租集体土地用于非农业建设的行为。改正的目的可以是补办建设用地手续，也可以理解为不准出租的土地用于非农业建设。本案中，要求强制执行的标的即改正的目标状态到底是要求补办手续还是不准进行非农业建设并不明确。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第18条人民法院受理执行案件应当符合的条件之一”申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确”，故本案中的责令改正法院不能强制执行。
 

三、法院强制执行的标的需要具备可执行性。行为执行标的的作为必须是非表示行为，即无需表示内心意思就会依法发生法律效果。换言之，只要事实上有此行为，即当然发生法律效果，至于行为人有无取得该效果的意思，在所不问（作为执行标的赔礼道歉是一种非表示行为）。事实上，从实施力来看，责令改正虽然是行政机关单方面具有强制性的行政行为，但其本质上是一种意思行为。具有法律性而不具有物理性。其实施有赖于相对人的主动配合--作为或不作为，才能产生恢复行政管理秩序的法律效果。一旦相对人不配合或拒不改正，责令改正措施本身不具有足够强制力使相对人改正违反行为。此时行政机关只能对相对人进行处罚来达到目的。

实践中，对民事合同履行过程中的用地违法行为处罚，责令改正的行政行为并不都能达到管理目的。由于土地利用所形成的土地出租协议书形成于平等主体之间，系民事合同。如出租之土地不用于非农业建设，根据农村土地承包法规定，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚，土地所有权人也可以解除承包合同。但土地管理部门对于所有权人违法用地的所进行的责令改正系单方面的行政行为，在土地出租人或发包人在限期内未改正的情况下，达不到短期恢复行政管理的效果。只有根据土地管理法，责令实际使用人限期拆除或没收违法建筑物，才能迅速恢复行政管理秩序，实现法律效果和社会效果的有机统一。