论文提要：我国宪法第13条第3款规定，"公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。"该款;规定不仅确定了保障公民财产权的原则，而且也是对财产实行征收和征用应当予以补偿的最直接规定和最高法律依据。但我们也应看到，在宪法"公民的基本权利和义务"一章中并没有把"财产权"作为一项公民的基本权利确立下来，这不免使得第13条第3款的规定丧失了理论支持。本文从理论界有纷争的行政征用展开，着重分析行政征用补偿的特征及法律制度的不足，并有针对性的提出完善我国行政征用补偿制度的若干建议。

关键词： 行政征用补偿制度   现状    原则  完善

一、行政征用补偿制度的涵义

行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于"对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定"，以"为私有财产与公共利益之调和"。  占行政征用补偿的理论主导地位的特别牺牲说认为，国家本来有使人民负担义务的权力，人民有服从国家命令的义务，但如果是特定人承受了并非一般的负担而受特别牺牲时，国家应给予补偿，这合乎正义公平的原则。行政征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否。我国有些行政征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，便充分说明了行政征用补偿的重要性。

二、我国行政征用补偿制度的现状

第一、产生较早，但不够完善。我国的行政补偿制度从上世纪四十年代就己经出现，但是历年来并未得到大家的重视，发展也是比较缓慢的。近年来，随着国家职能的深化与拓展，国家对社会生活介入的领域越来越广泛，介入的手法也越来越复杂和多样化。

虽然新的宪法修正案对于行政补偿制度己确立了纲领性原则，弥补了宪法条款的缺失。现在的各个补偿规定之间协调性差，甚至有相互排斥性;补偿方式、补偿标准和补偿程序等都不统一，由此增加了行政补偿中政策调整的倾向性，导致行政补偿发展相对滞后;2随意性和非公正性滋生蔓延，甚至还引出了不少的纠纷，从而危害法律的可预见性和权威性在某些行政管理领域，虽然单行法律法规对行政补偿问题做出了规定，但是粗放的法条的规范力和制约力十分有限，致使目前行政补偿实践中存在的若干问题无法解决。现有立法之间、补偿的条款之间缺乏衔接与配套，无法建立一种关联关系。而且，随着新法的竞相面世，行政补偿法律体系内部的和谐性更是捉襟见肘。这些规定在各个执法领域中对合法行政行为造成的损害救济起了一定积极作用，但是，这种依靠单行法律、法规立法的方式局限性很大，不可能穷尽行政补偿的所有事项，如因合法行政行为对人身权的损害补偿，现行立法就未涉及。

第二、涉及的领域较广，但尚有不少领域存在空缺。如前所述，从我国行政补偿制度的实践来看，已经在土地征用、公用征收、功用征调、行政活动调整、因公益遭受特别牺牲的补偿和因保护国家或公共财产所致损失的补偿方面广泛的建立了行政补偿制度。不少公用事业领域，例如兴修水利、修筑公路铁路、开发资源、城市建设等，均积累了不少补偿经验，极大地丰富了补偿的理论。但是单行法往往只规定某一领域的问题，无法穷尽所有行政管理领域，大量的行政补偿问题在我国仍无法可依。即使单行法有所规定，由于比较分散混乱，可能会发现侵害程度相同或相似的情形予以不同的补偿。这种不协调虽然是由于单行法律与有关规定出台的时间错位导致的，但是从严肃法律法规的效力角度看，这种情况是不应该出现的。

第三、原则性条款多，缺乏可操作性强的程序性法律配套和补偿标准。行政补偿制度缺乏程序方面的具体规定，目前仍然处于无序状态。"行政补偿与行政许可、行政赔偿类似，其既是一种实体制度，又是一种程序制度。实体制度主要是关于权利内容的规定，程序制度是实体制度的延续，是维护权利的操作过程，仅有实体没有程序是不健全的制度状态。"3财产征收或征用或对财产限制实施之前或之后，行政主体应主动与权利受损人就补偿范围、标准、方式、期限、计算方法等问题充分协商，尽量达成双方都能接受的补偿协议。协议不能达成，行政主体可依法及时裁决或决定，保证行政工作的进展，权利受损人若对该裁决或决定不服，应允许向司法机关寻求救济。但是，在我国目前己经通过的涉及行政补偿的十多部法律、法规中，对于行政补偿程序大多都是避而不谈，因而导致相对人对于行政补偿心中无数，不能及时有效地评估预测行政补偿的进行程度，同时也给行政机关的暗箱操作和权力滥用打开了方便之门。所以我国无序征用的现象较普遍。除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《戒严法》规定:"实施征用应当开具征用单据"4。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加。一般的，行政补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。

第四、法律渊源具有多样性，但缺乏统一的补偿法。行政补偿制度立法不成体系无论从行政补偿得以存在的前提条件，还是从行政补偿法律规范本身的规律而言，都表明行政补偿立法是一个综合性的体系，决不是一个单一的结构。这一体系既有内在理论上的关联性，又与立法权限体制直接相关。前者是指哪些领域应该立法，行政补偿事项有个内在的理论体系;后者是指这些法律规范形成一个由宪法、法律、法规、规章构成的等级体系。

虽然宪法中己经明确规定了行政补偿，但是我国法律体系中仍然没有一部统一的行政补偿立法，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差。无专门系统的行政补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。不同领域有不同的补偿方式，体现了补偿的灵活性的优点5。但是，对不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题，不公平或者不公正的对待必然引起公民的不满

三、行政征用补偿不足之处和应遵守的原则

目前我国行政征用补偿的不足之处有：

第一、无系统的行政征用补偿。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另外，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作的幅度过大。这样行政机关的自由裁量权便很大，其行政权力便会因无界限而无休止。权力的无休止行使带来的是权力的被侵犯。无专门系统的行政征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。如：法国，除货币补偿外，还出现实物补偿方式（如：为家庭耕作土地被征之家庭成员提供同样条件和设备的土地）我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。

第二、行政征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如：《戒严法》规定："实施征用应当开具征用单据"。没有程序保障的地方，不会有真正的权力保障，程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权力会被侵犯的机率增加。一般的，行政征用补偿应当先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。

第三、行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟代改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权利，从而不符和依法治国的理念；二是因为我国已是WTO 成员国，我国必须遵守WTO 协议。成员国的立法要设定向司法当局起诉的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再受理，这显然和WTO的规定相矛盾。

行政征用补偿应遵守下列原则：

第一、公平合理原则。这一原则要求对被剥夺或被限制权力者受到的特别损失予以尽可能补偿。应采取灵活的态度，使用不同的标准。

第二、补偿直接损失的原则。直接损失是指因征收行为带来的具有直接的因果关系的物质损失，它又可以分为征收财产的实体损失和其它直接损失两类。实体损失是针对：

土地管理机关提取土地管理费的标准是:凡一次性征地数量较少，动员、拆迁、安置工作量不大，动用人力较少的，一般可提取百分之一;一次性征地数量较多，动员、拆迁、安置工作量大，动用人力较多的，一般可提取百分之二;如有特殊情况，经省人民政府土地利用管理局批准，可适当提高收费比率，但最高不超过百分之四。提取的土地管理费，向省、地(市)土地管理机关各上交百分之十一，县(市、区)留百分之八十。土地管理费主要用于征地、拆迁、安置工作的办公、会议费:借用、招聘人员的工资、差旅费、福利费、奖励费:业务培训、宣传教育和其他必要的费用开支。征收财产本身而言，故对征收财产的丧失的财产权利补偿，又称为"实体补偿"，而对这种实体补偿之标准，是财产被征收时的市价(财产的交易价值或实体价值)。征收补偿主要在于补偿征收标的损失，且以市价来界定其实际价值。因而其补偿之目的，乃在于因回复已被剥夺之权利，因此是一种客观价值的补偿。其他直接损失是指实体补偿之后，原财产权人仍存在的物质损失，对于它应在斟酌公益及私益后，而予以补偿，它是一种与被征收物质本身无关的，因征收行为而产生的直接的必然损害，这种损失是超出实体范围之外，存在于不同个案中的一种特别损失，它是经征收之后果所直接带来的具体损失，也称之为"后果补偿"。对于直接损失，国家都应给予补偿。

第三、补偿物质损失的原则。即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。

第四、补偿实际损失的原则。即行政补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。

最后，在关于行政补偿机关及补偿资金来源方面，采取"谁得益、谁补偿"的原则，如组织国家重点工程，是为了全国的利益，因此补偿费用应由全国人民平等负担，表现为以中央财政收入支付补偿费用;而地方机关公务活动的主要得益者一般是各地方的公众，故补偿费用应由地方支出，即在各地方范围内实行公共负担平等。如果合法行政行为既有公益目的，又有行政行为的具体受益人，则可以考虑由受益的机关、企事业单位及其他社会组织、个人支付全部或者部分补偿金额，比如要求征地后的用地单位、回收矿山开采权后的经营单位向国家补偿专门基金缴纳一定的金钱用于补偿受害人损失。行政补偿标准可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际损失为原则。但具体领域、具体事项的补偿标准，应以单行法律、法规规定，而不宜作统一的相同规定。例如，对被征用土地的人的补偿与对因采取分洪措施而受到损失的人的补偿就不应适用同样标准;对因见义勇为受伤的公民的补偿与对因公共设施出现意外损害而致伤的公民的补偿亦不宜适用同样的标准。

四、如何如何完善我国行政征用补偿制度

要想解决行政征用补偿中的矛盾，从根本上保护公民的权利不受侵害，仅靠行政命令是不够的，需要从立法理念、法律体制、执法方法等层面解决行政征用矛盾。

（一）树立正确的立法理念

国家利益和个人利益从根本上说是一致的，不应该把行政征用双方放在对立面上。要改变政府的行政观念。政府行政的最重要目标，不应当是修了几条步行街，招了多少商引了多少资，而应是为当地的群众提供好的公共物品和公共服务。西方国家拆迁一条街道往往要酝酿四五年甚至七八年，我国香港的街道少有笔直，都是因为他们用了最充分的时平等的协商，直到双方都觉得公平为止。7这一点值得我们借鉴。基于平等基础上的行政征用才能得到群众的拥护。

 (二)应明确提出听证程序

《行政复议法》第四条规定:"行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。"《行政处罚法》专门对行政机关作出某些行政处罚决定前，当事人要求听证的，行政机关应就组织听证的程序作硬性规定。可见，听证有一定的法律依据。在此基础上，《城市房屋拆迁管理条例》应明确提出听证程序，要求"房屋拆迁主管部门在审查拆迁人拆迁补偿安置方案时，应当听取被拆迁人的意见。"只有充分体现透明度原则，才能提高行政效率。

(三)确立合理货币补偿机制

公共利益的成本当由受益人均衡负担，这是现代社会的共识。因此，对城市建设中的利益受损者，应进行及时、充分、合理的补偿。《城市房屋拆迁管理条例》规定，被拆迁房屋的评估办法及搬迁补助费和临时安置费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定或规定。从目前的情况看，各地的评估办法和补偿标准、补偿程序均不相同，拆迁补偿标准较混乱。且补偿标准一般都是政府说了算，较少听取群众意见。而目前的拆迁矛盾在很大程度上是由执行的补偿标准相对于市场房价偏低引起的。因此应赋予群众在补偿标准上的"话语权"，正如上文所说，可引入博弈论学说与分析方法，经过充分的博弈，找准平衡点，从而提高透明度，使补偿趋向于公平。8有学者建议，国家可制定统一的《征收补偿法》，确立评估办法和补偿标准的制定办法，明确评估和补偿的程序。

（四）就政府而言，应严格依法行政

依法行政，必须强化听证程序，确保被征用方的知情权。以房屋拆迁为例，依据相关法律的精神，在拆迁当事双方不能就拆迁补偿安置等问题达成一致，经做工作仍无效的情况下，对涉及拆迁住户多、影响面广、补偿数额大的纠纷应举行听证。根据拆迁行政程序规定和拆迁实践，笔者认为，把举行拆迁听证的时机选择在经多次做工作拆迁当事双方仍不能就拆迁安置补偿事宜达成一致，拆迁行政部门在下达拆迁行政裁决之前较为适宜。这样做便于充分听取拆迁当事双方的意见，也为即将下达的行政裁决提供充分的事实和法律依据，确保行政裁决的公正。拆迁听证应以公开的方式进行，不但拆迁行政机关和利益关系人参加，一般公众经允许亦可参加旁听，新闻记者也可以采访。拆迁听证应遵守法定程序。听证结束后，行政机关负责人应对听证结果进行审查，作出相应决定。依法行政，需要注意方式方法。目前有不少地方政府有行政征用中走的是"强硬派路线"，以权压人，以势欺人，根本没有把被拆迁户、被征地者放到平等的谈判位置。在利益之争中，既不遵循法律，也不严格按市场经济规律办事，而是按拆迁办单方面的意志行事，甚至或通过滥用职权停水停电等违法方式逼人就范，其结果往往是事与愿违。9

行政征用方式应当依法确定，具体有两个方面，一是在实体方面，依照法律规定，对被征用人足额进行补偿、安置，不能利用评估或地位的优势克扣、减损补偿、安置数额，侵害被拆迁人的利益;二是依据法定程序征用，对不能达成协议的，可提请有关主管部门裁决。裁决生效后或被征用人不服起诉的且征用方提供周转用房的方可强制征用。同时，行政机关应改进执法方法。这方面也有一些成功的经验。沈阳市在"金廊"拆迁过程中，走的是"市场化路线"。补偿金额通过"市场评估定价"。为保障被拆迁人及承租人的利益，还设定了最低补偿线。为尽快完成拆迁工作，采用现金奖励的办法，并采取了分时间段奖励措施:拆迁大会后25日内搬迁完毕的，每户奖励4000元人民币;拆迁大会后35日之内搬迁完毕的，奖励3000元人民币。这种"以柔克刚"、人性化、灵活务实的解决问题的思路，更适应当下的群众的心理。无论是经济效益，还是社会效益，都远远好于一些地方的野蛮拆迁。只有依法行政，才能真正尊重人的尊严，达到拆迁的最终的目的，即为了满足的人更高层次的社会需要。现实中，被征用人权利救济渠道的不通畅是造成拆迁矛盾激化的重要原因。为此，人民法院应当受理行政征用补偿争议，同时享有此类纠纷的最终裁判机关的地位。10同时，考虑到行政征用涉及一些专业知识，应组建由与被征用双方没有利害关系的专业人士组成的裁判机构，公正而高效地裁决行政征用补偿纠纷，既维护被征用人的合法权益，又保障城市建设项目的顺利进行。

（五）应把司法救济作为重要的行政征用救济手段

法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政公诉。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以使用调解原则，调解不成，人民法院应做出判决。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法，或者在统一的行政征用法中专辟一部分规定补偿问题，使行政补偿有序化，对补偿的具体执行过程、补偿的救济途径等都作明确规定，改变条款上的笼统抽象与无序，把司法救济作为重要的行政征用救济手段，以便行政相对人能更好地、有效地维护自己的合法权益。

五、结语

如前文所述，行政征用补偿是一个非常值得研究的问题。作者希望通过对此问题的关注，对我国的行政征用补偿实践产生积极意义。在本论文中，作者已介绍了行政征用和行政补偿的基本理论，剖析了行政征用及行政补偿的理论基础，本文还分析了行政征用补偿制度的基本原则并提出了相应的完善补偿制度。希望看到行政补偿有关法律法规的出台