随着社会经济的日益发展，法制建设的不断完善，通过司法途径来解决的社会矛盾日益增多，少数案件由于被执行人有的身体残疾没有履行能力，有的年老体衰丧失履行能力，有的被判处刑罚短期内缺乏履行能力，有的长期下落不明且无任何可供执行的财产等种种客观原因，致使生效法律文书确定的权利得不到实现，而执行申请人又属特困群体，生产生活也极其困难，期待解决基本的生活费用，有的甚至直接影响到人的基本生活。不得不多次上访，有的甚至采取自杀、自残等极端方式敦促法院执行，严重影响了社会稳定。为维护弱势群体的合法权益，防止产生新的社会不稳定因素，有必要建立和完善救助制度。

一、出台特困群体执行救助制度的的社会背景

1、政策基础。2006 年10月11日，第十六届中央委员会第六次全体会议通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，分析了构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性，提出了指导思想、目标任务和原则以及加强和谐社会建设的基本内容。其中，在"加强制度建设，保障社会公平正义"一节中，要求"完善司法体制，加强社会和谐的司法保障"，从而明确了和谐社会建设中法院的职能。随后，最高人民法院作出了关于贯彻执行中央《决定》的意见，在"完善执行工作机制，加强与改进执行工作"中，着重指出"建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助"。紧接着，最高人民法院负责人对"司法救助基金"的概念、作用及意义进行了初步的阐述，认为："设立司法救助基金是化解矛盾纠纷的有效措施，解决了确实需要提供救助的涉诉群众最关心、最直接、最现实的切实利益问题，体现了司法为民宗旨，维护了司法权威，能够有效缓解'执行难'、'申诉难'所引发的矛盾，对于促进社会和谐具有重要意义。"这为特困群体执行救助制度的具体贯彻落实提供了良好的理论铺垫与政策定位。

2、法律环境。首先，是以法院执行难问题为特征的司法环境。近年来，通过不断完善执行制度建设，强化执行队伍素质，改进执行人员工作作风，深化执行威慑机制建设，加强部门联动处置，加大执行违法责任追究等措施的具体实施，执行难的问题得到了有效的缓解。但仍在一定程度上存在着，有时还表现得十分明显。社会各界对此普遍比较关注，同时寄予厚望。其次，执行不能问题理论处理上的艰难。执行不能的问题，在执行理论上，按照执行中止或终结处理即可。但这一看似可行的方法在实践中却面临着强大的压力：一是非理性的诉讼预期，奉行"执行结果论"，把执行最终结果的好坏用来衡量执行的成效，而当事人却不愿分担其应承担的风险，他们对法院合法的处理方法不能接受，即使执结无望，也更愿意看到自己的案件仍在执行之中，造成大量无法执行案件的积压；二是地方党委出于对本地区经济发展、社会和谐稳定的大局考虑，对涉执涉诉案件下达"零上访"的硬指标、死任务，迫于对潜在上访因素的担忧，执行部门往往更多的采取比"强硬"的终结或中止执行更加缓和的手段；三是新闻媒体对法院执行工作过分敏感的关注以及对违法执行行为的放大报道所带来的负面影响。这些直接影响了在现有执行程序内对执行不能问题的处理，造成了理论与实践的脱节。再次，执行程序外的无奈选择。在执行过程中，法院的职责就是穷尽各种执行措施，使申请人的债权利益在最大程度上实现。即努力促进执行规范化，实现程序正义，但这不足以保证实体利益的最终实现，只能在救助程序的框架之外，借助国家力量救助解决那些生活上困难的当事人，但这已经明显超出了司法的被动性职责与一般程序性的约束。以上这些反映了特困群体执行救助制度选择的过程，也体现了法院执行改革在艰难中不断地探索与尝试。

二、特困群体执行救助制度的运作

特困群体执行案件救助基金制度是指主要由人民法院筹集专用款项，在抚育费、扶养费、赡养费、抚恤金和劳动报酬案件以及其他涉及人身损害赔偿案件的执行过程中，对因执行款项无法到位，足以造成申请执行人生活严重困难的，执行机构根据其申请，向其提供救助的制度。在设立执行救助金制度后，为了加强对资金的规范管理，充分发挥其救助的功能，仪征法院制定出台了《关于试行特困群体执行救助制度的若干意见》，对执行救助金的适用条件、资金来源、发放数额、发放程序及管理和监督等作出了规定，以保证执行救助金制度的正常运作。

（一）执行救助金的适用条件

执行救助金的适用主要有三个方面条件：

1、案件性质条件。适用执行救助金的案件应主要为三大类案件：一是追索赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬或经济补偿案件；二是道路交通事故损害赔偿、人身损害赔偿、工伤、医疗事故、刑事附带民事赔偿案件；三是其他不采取紧急救助措施，易导致社会不安定因素的案件。这些案件有共同的特点：适用执行救助金的案件应严格限于第一、二类案件，对个别极特殊案件，才可以适用第三类的"其他"规定。

2、申请执行人条件。适用执行救助金的申请执行人必须为特困群体，即被执行人确无履行能力，申请执行人又极度贫困，无法维持当地最低生活标准，易导致社会不安定因素。

3、被执行人条件。被执行人确无履行能力是适用执行救助金的基本前提条件。一方面申请执行人已无法或没有被执行人有可供执行财产及线索提供；另一方面法院已穷尽一切执行措施和方法，仍无法查寻到被执行人有可供执行的财产及线索。只要被执行人实质上确无履行能力，就符合了申请执行救助金的被执行人条件，在符合其他条件后，申请执行人就可以申请执行救助金。　　

（二）执行救助金的资金来源及发放金额

1、执行救助金的资金来源。目前，仪征法院执行救助金的资金来源以财政拨付为主，以社会捐赠、法院筹集为辅。执行救助金制度是一种"执行垫付款制度"，申请执行人在得到执行救助金的救助后，法院将对案件继续加大执行力度，在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，补充到执行救助金中来，以保证执行救助金的循环利用。

2、执行救助金的发放金额。仪征法院对执行救助金的发放金额，采取最高限额方式，原则上每案每人只发放一次，发放金额不超过最高限额2万元。

（三）执行救助金的发放程序与管理

执行救助金的发放应按照申请执行人提出申请、案件承办人审查材料、合议庭合议、分管领导审批、会计部门统一发放、纪监部门备案的流程管理。

申请执行人提出申请，应当以书面或口头形式提出。以口头形式提出，由案件承办人形成笔录申请人签字确认。在申请执行人提出申请时，要求附有证明其无法维持当地最低生活标准的证明材料。证明材料应包括两部分内容：一是申请执行人证明自身低于当地最低生活标准的证明材料，包括案件基本案情、家庭收支情况等；二是申请执行人所在地的村（居）委会、街道、乡镇出具的证明材料，包括申请执行人家庭经济困难情况及当地最低生活标准等。

案件承办人审查材料，一方面要对申请执行人提出的申请及证明材料是否齐全、内容是否有效进行审查；另一方面要将案件已穷尽一切执行措施和方法的调查材料整理附后，与申请执行人的申请材料一并提交合议庭合议、分管领导审批和纪监部门备案。

三、实施特困群体执行救助制度的作用和意义

自2008年仪征法院实施特困群体执行救助制度以来，已落实救助特困群体执行案件12件，共计使用164850元，使一批信访多年、缠绕各级政府的案件得以顺利解决，取得了较好的社会效果，维护了社会稳定。

典型案例一：郭永禄诉吴立斌伤害一案，仪征法院作出的（2004）仪刑初字第68号刑事附带民事判决书、（2006）仪民一初字第1121号民事判决书，共计判决吴立斌赔偿郭永禄13508.15元。执行中执行到位500元，有13008.15元未执结。案件执行中，被执行人吴立斌之父吴根培多次进京上访，声称被执行人吴立斌有病，无履行能力；申请执行人郭永禄亦多次扬言要上访，称法院执行不力。为避免事态扩大，法院出具报告给市政法委、市政府，要求明确由新城镇政府、市信访局、本院三部门共同予以救助结案。市政法委、市政府同意上述方案。在新城镇政府、市信访局各拿出4000元的基础上，法院使用救助基金拨出余款5000余元，使此案顺利解决，双方当事人息访。

典型案例二：（2007）仪民一初字第189号原告丁文英、张连华、张连高、张连翠与被告天安保险股份有限公司扬州中心支公司、胡诗香、饶有妹、饶有宏道路交通事故损害赔偿纠纷一案，仪征法院判决胡诗香、饶有宏、饶有妹，在继承饶金山遗产范围内赔偿丁文英、张连华、张连高、张连翠99138.5元。执行中将肇事车辆折价9500元抵偿给权利人张连华等所有。由于死者饶金山遗产范围无法界定，余款未能执结。权利人张连华曾将其母丁文英带至扬州瘦西湖欲投湖，造成极坏的社会影响。在去年8月，张连华又将其母用轮椅带至法院缠闹一天。2008年北京奥运会期间，法院组织力量与市陈集镇政府共同做其维稳工作，法院干警垫资3500余元，直至2009年执行救助基金落实前，张连华都配合法院，没有实施其他过激行为。2009年5月，张连华等申请执行人表示只要再给3万元，他们就撤回案件，余款不再要求法院执行。法院及时进行了研究，使用了执行救助基金3万元，权利人张连华等收款后已将案件撤回。

通过上述案例可以看出，特困群体执行救助制度的确立，无疑对贯彻落实中央和最高法院的文件精神，解决人民法院执行难问题起到了极大的推动作用。其意义主要有：

1、救助弱势被执行人，体现司法的人文关怀。在对历年执行积案、难案进行分析发现，有一部分涉及赡养费、抚养费、抚育费、道路交通事故损害赔偿、人身损害赔偿、工伤、医疗事故、刑事附带民事赔偿等执行案件，是由于被执行人服刑、下岗、重病、残疾或企业严重亏损，没有能力履行义务，才导致申请执行人的权利长期得不到实现，因此陷入生活、生产困境，成为社会弱势群体。这类被执行人往往和申请执行人一样，同为社会弱势群体，只有甚至没有基本的生活保障，根本无履行能力。设立执行救助金制度，对申请执行人进行救助的同时，也是对被执行人的一种间接救助，体现了司法的人文关怀。

2、维护申请执行人利益，促进社会和谐稳定。在被执行人是弱势群体的案件中，申请执行人为实现自己的权利，经常到法院及相关部门上访，有些申请执行人甚至采取了一些过激行为，这既无助于案件的执行，又对社会秩序、各相关部门和人民法院的正常工作秩序造成了重大干扰，同时也不利于人民法院司法权威的树立。对于这类真正的执行难案件，仅仅依靠人民法院单方面的工作，很难使申请执行人的权利得以实现。解决这个问题需要全社会的参与和配合，借助国家和社会的综合力量，通过实施执行救助金制度，对此类案件中的特困申请执行人予以一定救助，能够防止因执行不能而诱发新的社会不安定因素。

3、增强司法的能动性和主动性，树立人民法院的亲民形象。实施执行救助金制度，在一定程度上帮助申请执行人渡过难关，缓解了被执行人的履行压力，消减了双方对人民法院的不满和对立情绪，树立了人民法院司法为民、亲民的良好形象。

四、完善特困群体执行救助制度的建议

特困群体执行救助，是社会救助的一个方面，就是要通过人民法院对于某些执行不能案件的申请执行人给于一定的物质帮助，它属于社会保障的一部分，是对社会救助的一种补充，可以有效的解决社会矛盾，促进社会和谐稳定。当前，我们实现的救助制度，尚不全面，特别是基金来源单一，亟需补充完善。着重要考虑以下几个方面：一是积极请示汇报，赢得党委、人大、政府的支持，争取财政预算的逐年增长，逐步满足特困群体执行案件的救助需要；二是要广为宣传，争取社会各界的广泛支持，赢取社会捐助，为救助基金注入社会力量；三是加强与社保部门、民政部门、福利机构的联系协作，促使社会救助与执行救助的互补互动；四是加大既往执行救助案件的执行力度，尽力回收救助基金，实现执行救助与救助基金的良性循环；五是严格执行救助的审批制度，确保救助资金的准确发放。对申请执行人提供虚假证明，骗取救助基金的，应责令退回；情节严重的，应追究其法律责任。