提要：行政诉讼，即俗称的民告官，是解决一定范围内行政争议的法律制度。由于行政诉讼的产生，所以在诉讼过程中就存在着举证责任的划分。行政诉讼中的举证与民事诉讼中的举证有着质的区别。

人民法院对具体行政行为的审查，主要是认定具体行政行为是否合法，合法的具体行政行为必须"证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序"三项条件必须同时具备，当被告行政机关不能证明具体行政行为所依据的事实时，就由被告承担败诉的结果，原告并不因为举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉，对具体行政行为合法性的举证责任由行政机关负担，举证责任制度是行政诉讼所特有的。

一、行政举证责任在不断地完善

1、强化被告的举证责任。行政诉讼是"民告官"的诉讼，为了保护处于弱者地位的原告，证据规则强化了被告的举证责任，而不适用"谁主张，谁举证"的民事证据规则。既规定了行为意义上的举证责任，即作为被告的行政机关要对自己行政行为的合法性向法院提供证据来加以证明；又规定了结果意义上的举证责任，即行政机关在不能提供或不能在期限内提供相应证据时，要承担不利的诉讼后果。由于被告负举证责任，所以证据规则特别强调，即使原告提供的证据不成立的，也不能免除被告的举证责任。另外，还有许多规定体现了保护弱者的思想。如原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，但被告无正当事由拒不提供的，法院就可以推定原告的主张成立。法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，而调取被告当时未收集的证据，这就要求行为机关在做出行政行为的当时就必须有事实和法律依据，也防止出现法院与行政机关共同审原告的现象。明确规定被告不到庭而缺席判决的，被告提供的证据将不作为定案的依据，除非是当事人在庭前交换证据中没有争议的证据，这样规定将进一步督促行政机关履行出庭义务。

2、司法认知问题。继民事证据规则确定了司法认知制度之后，在行政诉讼证据规则中对此也进行了明确。规定了无须当事人举证的五种事实，包括众所周知的事实、自然规律及定理、按照法律规定推定的事实、已经依法证明的事实、根据日常生活经验法则推定的事实，但当事人有相反证据足以推翻的除外（不包括自然规律及定理）。比如已经被法院判决书确认的事实，当事人就无需再提供证据对判决书确认的事实加以证明。

3、关于证人证言的新规定。证据规则赋予证人作证的义务，规定凡是知道案件事实的人都有出庭作证的义务，证人出庭作证应出示身份证件。并加强对证人的保护，这是迄今为止关于证人保护最具体的一部法律规范。明确证人及其近亲属的人身和财产安全受法律保护，法院应当对证人、鉴定人的住址和联系方式予以保密。为了保证证言的客观性，规定证人只能陈述其亲历的具体事实，而证人的判断、推测或者评论等主观性陈述不能作为定案的依据。对于证人证言的形式进行了规范，要求必须写明证人的姓名、年龄、职业、住址等基本情况，证言上要有证人签名，不能签名的才可盖章，还要附有居民身份证等证明身份的文件，以防止证人不负责任地随意出具证明。

4、关于质证认证。证据必须经过法庭质证才能作为定案的依据，质证应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力的大小进行。质证的内容应当与案件事实有关联，不得采用引诱、威胁、侮辱等语言或者方式。关于认证，第一次在法律上肯定裁判案件应当以证据证明的案件事实为依据，对法学界关于客观事实与法律事实的争论做出了法律上的取舍。借鉴了自由心证的证据制度，规定法官审查判断证据要遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，既赋予法官在证据认定上的自由裁量权，又通过一系列的证据规则，如公文书优于私文书、原件优于复制件、原始证据优先于传来证据的最佳证据规则，防止法官认定证据的随意性。此外，证据规定还有其他许多新的内容，如当申请重新鉴定、证据保全、法院调取证据等。可以肯定，行政诉讼证据规定的出台，对促进公民依法诉讼、行政机关依法行政和行政诉讼制度的改革都产生了重要的影响。

二、行政诉讼中确定举证责任的理论基础

在行政诉讼中,由被告人承担举证责任的制度是在先取证,后裁决这一法定行政程序规则的基础上建立起来的。何谓先取证,后裁决?这是作为行政机关在行政执法中必须遵守的法定程序规则,要求行政机关在作出具体行政行为之前,先要调查取证,在具备一定的事实根据和法律依据的基础之上,才能作出裁决。这一原则是具体行政行为的特定性质所决定的,也是依法行政的要求,否则会侵犯行政管理相对人的合法权益。首先,根据先取证,后裁决的原则,被告人在作出任何具体行政行为都应当有足够的事实根据和法律依据,不得在不具备法定事实要件和法律依据的前提下,作出具体行政行为,否则就构成行政违法。因此,从这个意义上来说,由被告人承担举证责任,是行政机关行使行政管理职能和承担义务相一致的体现。其次,在行政管理活动中,作为行政管理法律关系主体的行政机关和行政管理相对人处于不平等的地位,他们之间是一种管理与被管理的关系。为了保证行政效率的实现,行政机关的具体行政行为是在行政管理活动中凭借其职权单方面所作出的,无需取得管理相对人的同意。而相对人作为承担该具体行政行为后果的人,往往不了解行政机关作为具体行政行为的全过程及其掌握的证据。因此如果让相对人来负举证责任,一旦进入诉讼,便会陷入举证困难的被动局面,而强调由被告人承担举证责任,才能体现诉讼的公正性。再次,在取证方面,被告人拥有比相对人更为优越的条件。被告在行政活动中,享有足够的权力收集和调取证据,在拥有经费、专业技术人员、技术性手段、检测工具等方面要比相对人优越得多。相反,相对人往往由于经济上、技术上的种种障碍和欠缺难于全面和有效地收集证据。因此,规定行政案件中由被告人承担举证责任,也是符合客观的实际情况的。

三、行政诉讼中被告的补证

我国行政诉讼法第三十四条规定,在诉讼中,人民法院有权要求当事人提供或补充证据。这里所说的当事人当然也包括被告人在内。也就是说,被告在行政诉讼中有权依法院的要求补充收集证据。而依据依法行政的原则和先取证,后裁决的要求,行政诉讼中同时限定了被告收集证据的时间,即在诉讼过程中,被告不能自行向原告证人收集证据。这两条规定之间是否存在矛盾之处?法院要求被告补充收集证据是否恢复了被告的行政调查权?如何理解被告的补证?其补证的范围、时间、程序应如何界定?依笔者的理解,这两条规定之间并无不协调之处,第三十三条规定了被告不能向原告和证人收集证据。所谓的不可自行,即意味着行政诉讼的被告可以在一定的条件下,由人民法院许可进行一定范围内的补充证据。但依法行政的原则要求被告的补证应有一定的时间限制和范围限制,并且应受到严格的审查。范围上的限制。对于行政诉讼中被告的举证,目前尚我统一规范的定义。一般认为,补证是指案件中已有的证据不足,尚不能查清案件事实,需要补充证据证明案件事实的诉讼行为。笔者认为,这一补证的定义不能适用于行政诉讼中被告的补证。根据依法行政的原则和先取证、后裁决的要求,行政机关在作出具体行政行为之前,都必需在事实上和法律上的依据,否则就为违法,因此如果在行政诉讼过程中被告的举证不受任何限制,则行政机关可以利用这一立法上的空档规避依法行政原则,从而侵犯相对人的合法权益,因此行政诉讼中被告的举证应有一定的限制。但如何限定这一举证范围呢?根据《行政诉讼法》第54条规定,对于主张证据不足的,具体行政行为应判决撤消。根据这一规定的精神,补证应仅限于次要的或辅助的证据。结合审判的实践,补证应限于以下几种情况:第一,被告在作出行政行为时已向有关证人进行过调查,但未形成证据材料,在进入诉讼中,被告可以要求证人提供书面证言;第二,原告在诉讼中提出了在诉讼中没有提出的证据,为了反驳原告所提出的新的证据,被告可以补证;第三,证据在形式上存在着瑕疵需要补充完善;第四,为了强化主要证据的需要,可以要求被告补证;第五,主要证据在诉讼中受到怀疑,为了排除疑点,可以要求被告补证。时间上的限制。立法上对于补证的时间并无明文规定,在司法实践中,有人将行政机关作出具体行政行为后,案件进入诉讼前,行政机关自行获取的证据也称为补证。这是对行政诉讼补证的一种误解。根据34条规定,被告的补证作为一种诉讼行为,必须以案件进入诉讼程序为前提。在这之前,行政机关能否向原告和证人收取证据?虽然在立法上对此并未予以限制,但笔者认为,根据先取证,后裁决的要求,被告在作出具体行政行为之前就必需要求先占有证据,因此,在这段时间内,被告也不得自行向原告和证人收集证据,否则这一行为本身就表明了违法性。对于补证何时结事,现在也无统一的定论。理论学界有两种意见。有学者认为应比照最高人民法院《贯彻意见》第三十条规定的精神,被告补证的时间应限制在一审结束之前。有学者主张在二审时被告也可以补证,提出其在一审时未提出的证据。笔者的观点是,从诉讼理论上来说,在三大诉讼法中对于当事人的举证行为均没有时间上的限制,而《贯彻意见》第30条的规定对于行政诉讼中被告的举证时间作了限制,即限于一审结束前,但对于补证所限于的次要或辅助的证据,不在司法解释的范围之内。因此,补证应仅限于一审过程中,在二审时也按照法院的要求补证。对补证的审查。为了防止被告在补证时超出补证的范围,对于被告所取得的补证材料,法院还要对此作出详细的审查。具体来说,主要从以下几个方面进行审查:是否按要求补证,有无超出要求的范围;是否依法取得;在形式上是否完备;有无对补证人员进行欺诈、威逼行为。对于合法的补证,法院还要结合全案其他证据决定是否采用;对于不合法的补证,法院则不予以采用。

四、行政诉讼中的举证时效问题

我国的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》对当事人的举证责任行为没有在时间上给予限制。在刑事诉讼的整个过程中均可以取证、举证，法院认为事实不清、证据不足的，可以退回检察机关补充侦查。民事诉讼的当事人在整个诉讼过程中对自己的诉讼主张也可以不断地举证，而不受审级的限制。与《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》不同的是，我国《行政诉讼法》第33条关于"在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据"的规定，对被告的取证行为给予了时间上的限制，即原则上只能诉前取证。

最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第30条规定，被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可以依据行政的诉讼法第32条和第54条第2项的规定，判决撤销被诉具体行政行为。可见，根据最高人民法院的司法解释，被告应当在第一审庭审结束之前，向人民法院提供证据，在这之后提供的证据没有证明效力。这样规定主要是为了防止被告利用第48条缺席判决的规定，来规避第33条的规定，以期在第二审程序中取得有利地位，从而逃避责任。具体而言，当行政机关在没有证据的情况下对原告作出裁决，原告起诉后，被告无法举证，而第33条又规定诉讼中不得自行向原告和证人收集证据，于是拒不到庭应诉，避开法院收集证据，而当法院作出缺席判决后，被告不服上诉，并将其在一审审理期间收集的证据提供给二审法院，从而导致二审法院审理困难，带来被动局面。法律对举证时效问题作出规定，就可以有效的防止上述情况的出现。

五、行政诉讼原、被告举证责任比较

行政诉讼中,以被告行政机关承担法定举证责任,而原告则承担事实举证责任,但二者承担举证责任的要求及规则又不尽相同。在被告的举证责任及举证规则方面。行政诉讼中被告对其作出具体行政行为承担举证责任,应遵循以下规则:第一,举证期限。被告对被诉具体行政行为的举证期限是在收到起诉副本之日起10日内提交答辩状时。在此期限内不提供或无正当理由逾期提供的将承担严重的法律后果。之所以对被告的举证期限作如此严格的限定是为防止被告行政机关在一审期间非法收集证据。这一规定采纳了许多国家在行政诉讼制度中所适用的"案卷主义"原则。行政机关作决定时所依据的事实和理由一般都记载在行政机关作决定时的记录之中,法院对行政行为的司法审查内容,仅限于行政机关作出行政行为时的案卷。第二,举证范围。被告向人民法院提供证据还包括被诉具体行政行为所依据的规范性文件即法律依据。事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确是具体行政行为合法有效的必备要件。缺少任何一个因素,该具体行政行为就是有瑕疵的、违法的。因此,被告行政机关若证明被诉具体行政行为是合法的,就必须提供作出个体行政行为的事实根据和法律依据。第三,在举证期限内不能举证的法律后果。被告在法定期限内不提供或无正当理由逾期提供上述证据、依据的,应当认定为该具体行政行为没有证据。被告要承担败诉的法律后果。法院可以径行判决撤销被诉具体行政行为或是确认被诉具体行政行为违法。在原告的举证责任方面。行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任。但并不排除原告在某些情况下亦应承担举证责任。而原告承担举证责任的事项仅限于法律的特别规定,是对被告具体行政行为承担举证责任这一基本原则的补充。因此,不能将原告承担的举证责任与被告的举证责任置于同等地位。在司法实践中,对原告的举证责任范围严格限定于法律所规定的事项。而不可作任意扩大,否则将会构成对我国行政诉讼制度整体的破坏。下列事项由原告承担举证责任:第一,证明起诉符合法定条件。但被告认为原告超过诉讼时效的除外。第二,在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实。第三,在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受侵害而造成损失的事实。第四,其他应当由原告承担举证责任的事项。这是关于原告举证责任的兜底条款。但在司法实践中对这一条款绝不能作扩大解释,从而使之成为个别案件中被告逃脱责任的借口。如果出现了举证责任不明确的情形,应当综合分析各种因素。综上所述,我国行政诉讼举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的,其意义在于:第一,有利于促进行政机关依法行政,严格遵守先取证,后裁决的原则,从而防止其实施违法行为和滥用职权。这无疑将有力地促进和提高行政机关依法行政的水平。第二,有利于保护原告的合法权益。公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,只要提初步证据即证明具体行政行为存在的表面证据,即可提起行政诉讼。人民法院就应受理,而案件的举证义务,即具体行政行为合法与否的举证责任转而由被告承担,被告不能证明其具体行政行为合法时,法院将作出有利于原告的判决。这对缺乏举证能力的相对一方当事人通过行政诉讼保护自己的合法权益,无疑具有重大意义。

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