提要：当前审判实践中，民、行交叉等法律问题不断出现，这是现代社会行政权扩张、民法与行政法相互渗透的必然结果，由于法律设置存在问题，法官在审理这类案件时，经常会遇到一些冲突情形，而类似情况有增无减，正日益困扰着法官们。笔者拟从了解民事行政争议交叉案件类型入手，来具体情况具体分析，设置两种审理模式，并从理论上和实践上加以论证。

一、民事行政争议交叉案件的现状

当前审判实践中，民、行交叉等法律问题不断出现，特别是涉及农村集体土地征收征用、房屋登记的行政案件等，这是现代社会行政权扩张、民法与行政法相互渗透的必然结果，由于法律设置存在问题，法官在审理这类案件时，经常会遇到一些冲突情形，而类似情况有增无减，正日益成为法官们的一个困扰。所以探讨民事与行政交叉案件诉讼程序，为立法和司法改革提供理论依据很有必要。

二、民事行政争议交叉案件的类型

所谓民事行政争议交叉案件，是指行政争议与民事争议因在法律事实相互联系，在处理上分为因果或者互为前提、相互影响的案件。

(一）以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件

以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，通常出现在民事诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。主要包括两种情况：一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二，当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时，法院必须解决该具体行政行为的合法性问题。所以，笔者认为，以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件具有以下的特点：第一、这类案件发生在平等主体之间，是因民事行为而非行政行为引起，因而本质上属于民事争议案件。由于行政行为的介入，民事争议变得更为复杂；第二、在这类案件审理中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题，民事诉讼程序便无法继续进行。

（二）以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件

以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。笔者认为，以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件具有以下特点：第一、这类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于核心地位；第二、这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性；第三、这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理，但行政争议解决以民事争议的解决为前提，民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。

（三）行政争议与民事争议并重的交叉案件

行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同以法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。如乙向法院提起行政诉讼，请求判令规划局履行法定职责，对甲予以处罚；同时向法院提起民事诉讼，请求法院判令甲停止侵害，排除妨害。行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点：第一、行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理。第二、法院完全可以分开审理，分开审理时一案不以另一案件处理结果作为定案的依据。

三、构建民事行政交叉诉讼模式的设想

（一）设立行政附带民事诉讼制度

对于民事行政争议关联案件，选择什么程序来解决这两种性质不同而又相互关联的问题，学者们之间的一大分歧。有学者认为，行政诉讼中不存在附带民事的条件，即使一定要在行政诉讼中附带民事诉讼对附带的民事纠纷进行解决，也将造成不利的影响，并会减弱行政诉讼制度的目的。因此，宜将行政争议与民事争议分开审理。有的学者认为，在行政诉讼中附带解决民事争议，不仅符合行政诉讼的目的，而且还能体现附带诉讼的优益性：实现诉讼经济，方便审理，符合判决的确定性、严肃性原则，维护司法统一，等等。

笔者赞同设立行政附带民事诉讼制度。用行政附带民事诉讼的方式解决,由行政庭受理,对行政争议与民事争议一并审理,一并裁判。

1、制度设立的理论依据

最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第61条规定："被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关的民事争议的，人民法院可以一并审理。"这样规定了法院可以一并审理行政争议和民事争议，该规定对可以一并审理的条件作出明确的限定：一是涉及的行政行为的种类应是行政裁决：二是行政裁决的内容应是平等民事主体之间的民事争议；三是该行政裁决应被法院确认违法；四是民事争议当事人要求法院一并解决所涉民事争议。故可以在行政诉讼中附带民事诉讼，即指法院在审理行政案件的同时，对与行政案件相关的民事争议一并进行审理并作出裁判的活动。

我国现行的一些法律、法规，如《森林法》、《草原法》、《治安管理处罚法》、《药品管理处罚法》、《食品卫生法》等，已经隐含着行政附带民事诉讼的内容，对确权、侵权等规定作出处罚或裁决，法院在审理不服这些行政行为的行政案件时，附带解决相关联的民事争议，应该是顺理成章的。

2、行政附带民事诉讼的概述

行政附带民事诉讼,是指在行政诉讼过程中,人民法院根据当事人或者利害关系人的申请,受理与被诉的具体行政行为密切相关的民事争议,将行政争议与民事争议一并审理,一同判决的诉讼制度。附带诉讼是指由于同一个事实同时侵犯了两种不同性质的法律规范,于是对同一行为事实应当适用的规则、时间、空间、权益等方面发生了冲突,保护私权利与保护公权利在诉讼的时空点上必须做到兼顾安排,为避免不同权益的保护不周到和权益的不均衡局面,诉讼构造上创设了附带诉讼制度,以便在主诉保护一种权益的同时通过附带诉讼保护另一种权益。附带诉讼从性质上讲是属于不同性质的诉讼合并,附带只是程序上的附带,被附带的诉讼与附带的诉讼之间是可以完全分离的,可以附带也可以不附带,但二者由于法律事实的同一性等原因,导致一个诉讼必须以另一个诉讼的审理结果为依据,或者一个诉讼对另一个诉讼的审理有重大影响,导致在前一个案件未得出法定结论前,无法继续审理,此时将两个案件合并审理可以防止两个案件分别裁判出现矛盾,被附带的诉讼可以称为主诉讼,附带的诉讼可以称为从诉讼。

行政附带民事诉讼案件成立的条件和主要特征。①同时存在行政诉讼与民事诉讼,这是行政附带民事诉讼成立的首要条件,即行政案件及民事案件均依法成立,符合受案条件。②行政诉讼与附带的民事诉讼之间具有关联性,即附带民事诉讼与被诉的具体行政行为密切相关,被诉具体行政行为处理的事项涉及到当事人之间的民事权利义务关系。③行政诉讼请求与附带的民事诉讼请求有内在的联系。行政附带民事诉讼中,存在两种性质不同但又具有内在联系的诉讼请求,行政争议性质的诉讼请求和民事争议性质的诉讼请求,两种争议之间的联系表现在两种性质的争议由同一民事行为引起,且民事争议的解决依赖于行政争议的解决。④行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖。⑤当事人在行政诉讼过程中提出民事诉讼,即两个诉讼必须发生在同一诉讼程序中。

3、行政附带民事诉讼的法律适用

行政附带民事诉讼案件在适用法律和遵循的法律程序上具有双重性。除适用行政诉讼法有关规定,遵循行政诉讼法的基本原则外,还要适用民事诉讼法,遵循民事诉讼法的基本原则,在二者发生法律冲突时,应当适用行政诉讼法的有关规定,对行政诉讼法没有规定的,可以适用民事诉讼法的有关规定。部分当事人在诉讼法律地位上具有双重性。在该类诉讼中,有的当事人可能同时担任原告和被告两个角色。如甲因与乙斗殴致乙轻微伤,公安机关对甲作出治安处罚,甲作为侵害人不服公安机关的行政处罚提起行政诉讼,乙作为受侵害人要求甲赔偿损失提起附带民事赔偿诉讼,甲既是行政诉讼的原告,又是民事诉讼的被告,而乙则既是行政诉讼的第三人又是民事诉讼的原告;或者乙认为公安机关对甲作出的治安处罚畸轻,要求加重对甲的处罚,同时提起附带民事诉讼,要求甲赔偿其损失,此时乙既是行政诉讼的原告又是民事诉讼的原告,而甲则既是行政诉讼的第三人又是民事诉讼的被告。行政机关在行政附带民事诉讼案件中,只是行政诉讼的被告,附带的民事诉讼与其没有关系,既不是附带的民事诉讼的原告,也不是附带的民事诉讼的被告。尽管有的当事人主体角色重叠,但在不同的角色中具有不同的诉讼权利与诉讼义务。各民事、行政法律关系当事人在不同的诉讼中负有相应的举证责任,不可替代。

4、行政附带民事诉讼案件的范围与意义

行政附带民事诉讼的范围不宜确定过宽,应作适当限制。笔者以为应当符合以下条件:同一法律事实既违反了民事法律规范,又违反了行政法律规范;行政机关在处理行政违法行为的同时基于法律的授权,可以对民事争议进行处理;行政相对人对民事争议的处理结果不服,有权另行提起民事诉讼。行政附带民事诉讼,由行政庭在审理行政争议的同时将与其相关联的民事争议一并审理,避免了对一些事实由当事人重复举证、法院重复查明和认定,可以节约司法资源,提高诉讼效率,及时保护当事人的合法权益;方便了当事人诉讼,为当事人节约了时间、精力和金钱;由同一审判组织进行审理,将全部案情统一考虑,可以防止案件审理的片面性,避免不同审判组织对同一事实作出不同认定,导致出现判决冲突的尴尬现象发生,有利于保障法院裁判的统一性,保障案件处理的公正与准确。

（二）设立民事附带行政诉讼制度

当事人提起民事诉讼,由民庭对民事、行政关联争议一并审理,并对具体行政行为的合法性进行司法审查但不对其作出裁判,仅对当事人提出的民事诉讼请求进行裁判。

1、制度设立的理论依据

在民事案件中一并解决相关行政附属问题，既有理论基础，也有实践依据。理由如下：（1）从行政诉讼与民事诉讼的产生渊源看，我国行政诉讼是从民事诉讼中衍生并分离出来的， 1989出台的《中华人民共和国行政诉讼》无论在具体制度设计、还是相关法律规定上（如《中华人民共和国行政诉讼法》规定本法不足之处可参照适用1982年《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定）沿袭和借鉴了1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，表明二者系从属和依附关系，在具体的制度设计和法律规定、乃至适用上都有许多共通之处。（2）从公定力的法学理论看，司法实践中，之所以采取"不予审查"和"分案审查"的做法，主要是出于对公定力的错误认识，即当然认为行政机关作为的具体行政行为具有绝对权威性（即使该行为具有重大明显瑕疵），并坚持该行为在未经国家机关认定和宣告前作为合法有效的行政行为对待。上述片面认识的实质就是单纯地认识到公定力的绝对性和排他性，而没有认识到公定力的限定性，事实上，公定力是有所限制的，理论界"有限公定力说"（相对而言是"完全公定力说"）的观点即认为，在发现行政行为有明显瑕疵的情况下是可以排除行政行为的公定力的，现大陆法系国家广泛采纳有限公定力说也为行政附属问题纳入民事案件审查程序提供了理论基础。（3）从现有法律规定看，民事案件中附带解决行政问题并非无据可考。如民事诉讼和行政诉讼的证据规则均规定，国家机关、社会团体等依职权作出的公务书证一般优先于其他书法，但并未认可公务书证的绝对证明效力；《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条亦规定，经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和文书，在有相反证据足以推翻其公证证明的，可能否定其证明效力。而在处理道路交通事故人身损害赔偿案件，最高人民法院出台的相关司法解释亦规定对交警部门作出的责任认定及伤残评定可以进行附带审查，如认为确有不当的，可以在民事案件中根据查明的事实和依据径行作出重新认定。2002年5月21日最高人民法院针对北京市高级人民法院请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》中指出："对于人民法院受理的涉及专利权或者注册商标专用权的民事诉讼，当事人就同一专利或者商标不服专利复审委员会的无效宣告请求复审决定或者商标评审委员会的裁定而提起诉讼的行政案件，由知识产权庭审理；不服专利复审委员会或者商标评审委员会的复审决定或者裁定的其他行政案件，由行政审判庭审理。"该批复明确规定将专利、商标民事纠纷中涉及的行政案件交由知识产权庭审理。在专利、商标民事诉讼中开创了一并审理行政案件的先河。

2、民事附带行政诉讼的可行性

有些民事案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的正确认定为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却决定着民事案件的裁判结果。例如，原、被告打房屋确权官司，原告出具了房产部门的产权证书，被告对该产权证实提出质疑，法院能否在民事案件中审查产权证的合法性。笔者认为，在民事诉讼中，法院可以审查行政行为的合法性问题。其一，行政行为在民事诉讼中是证据形式出现，根据证据审查规则，法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此，对行政行为的合法性审查，应属于法院的职责范围。其二，也是最重要的一点，法院是国家的司法机关，是最终裁判者，负有对所有社会主体的行为进行司法性审查的义务。法院内部各种审判庭的划分，只不过是为了解决现实生活存在的问题，为人们提供解决争议的方便而已。正如一位学者指出的："无论是民事诉讼程序还是行政诉讼程序都是由法院作为一个整体主持进行的，各个职能庭吴独立对外的资格；法官接受人大的任命也无民事审判法官和行政审判法官之分。" 对有关因行政行为的民事争议的解决，法院应该有权对行政机关的行政行为合法性进行审查，无论是由民庭审查还是由行政庭审查只不过是形式问题，因为其实质都是由法院代表根据行使审判权。从国外的情况看，英美国家法院系统是单一的，行政案件与民事案件、刑事案件一样，均由普通法院管辖，所有类型的案件都是由同一法院同样的法官审理的，这也从一个侧面表明，行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之间的职能并非必然对立。只要有利于案件得到公正迅速的处理。是分开审理还是合并审理，都应当被允许。

笔者认为上述两种诉讼模式的设立会产生以下两个方面的积极作用：

其一，有利于简化程序，符合诉讼经济的需要。行政附带民事诉讼、民事附带行政诉讼与刑事附带民事诉讼一样，可以达到诉讼经济的目的。主要表现在两个方面：首先，从法院的角度来讲，把行政争议和民事争议合并在一个诉讼程序中审理，可以减少审判庭在审理内容上的重复，使办案经费降低，办案时间缩短，诉讼成本减少，而工作效率会大大提高，并且能够缓解当前民事案件繁多、民事审判庭压力过大的矛盾。其次，从当事人的角度来讲，倘若为解决一个问题而必须向人民法院提起两个诉讼，则必然会增加讼累，花费大量的人力、物力，相反，允许当事人提起行政附带民事诉讼或民事附带行政诉讼，则不存在这些问题。

其二，有利于避免法院作出相互矛盾的判决。将行政争议与民事争议分开审理，分别适用行政诉讼程序和民事诉讼程序，一般情况下，法院对这两种不同性质的诉讼作出的判决不会发生什么矛盾，但是，在民事行政争议关联案件中，行政争议与民事争议分别由行政审判庭和民事审判庭审理，就难免会出现两个审判组织对相互关联的问题作出的判决相冲突的情形。从判决的既判力来讲，生效的行政判决和民事判决都是法院代表国家作出的终审裁判，都具有法律约束力，不存在哪一个判决效力优先的问题。无论是认可其中哪一个判决，还是完全否定两个判决，都不利于维护司法的尊严和法律适用的统一。与之相对，适用行政附带民事诉讼或民事附带行政制度，由同一审判庭对相关联的行政争议和民事争议一并审理，则不会出现内容相互矛盾的判决。行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之间的职能并非必然对立。民事、行政案件一并审理，有利于避免民事审判结果与行政审判结果发生矛盾，导致再审程序的启动，避免由此而产生的讼累问题。

不同类型的民事、行政交叉争议案件属于人为的划分,这种划分不应当成为当事人解决法律争议的司法障碍。采用何种诉讼模式解决民事、行政交叉案件,不应拘泥于上述固定形式,而应以解决实体争议需要为标准。由于民事、行政案件总体上的差别不如刑事案件与民事案件之间差别大,随着诉讼法律制度的发展,对于民事、行政交叉案件,完全可以由法院内部的一个庭室适用一个程序(或者民事附带行政诉讼,或者行政附带民事诉讼)予以解决,在程序设计上,根据民事附带行政诉讼或者行政附带民事诉讼的不同情形,对相应的法律程序作出适当调整,这种调整可以视作对特定当事人的特殊规定,从而达到民事、行政交叉案件一体解决的理想状态,达到提高司法效益的目的。