协调与裁判之间："官民行政纠纷"解决途径之研究

引  言

近年来，随着新类型行政案件的增多，特别是敏感案件的不断出现且又有增多之势，法官在对待和处理这些案件时稍有不当，就会造成被动。在此形势下，调解在民商事审判中起到的最大限度减少当事人诉讼对抗心理，及时有效化解易于激化的社会矛盾的功效对行政诉讼产生着越来越大的冲击和影响。民商事案件调解的成功经验和做法，使不少法官在行政审判实践中予以借鉴并变通适用，形成了行政审判司法实践中运用行政协调的特有现象。不可否认，行政协调在化解行政争议方面发挥了其积极作用，但从另一方面，我们也应当看到，近年来不少法院行政协调撤诉率居高不下，甚至呈逐年上升趋势，这也是一个值得反思的现象：一味通过行政协调，原告撤诉结案来解决行政纠纷，法院的裁判功能将从何体现？笔者拟以扬中法院近三年来行政诉讼案件的"调撤率"为视野，分析和研究行政协调在行政诉讼中的价值，行政诉讼中如何处理好行政协调与行政裁判的关系等内容，以期寻求更好的"官民行政纠纷"解决途径。

一、问题的提出：行政协调撤诉率居高不下

行政协调是在现行法律框架下，行政审判法官充分发挥主观能动性，借鉴民事调解的成功经验，催生出的化解行政纠纷的一种工作方法或过程。然而，目前的司法实践中，不少行政案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过"协调"解决的，被告改变、撤消被诉的行政行为，或者作出原告要求的行政行为，或者在诉讼外满足原告某些利益，原告认为达到目的，便申请撤诉，诉讼就此了结。由此带来两大问题：一是使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避，名存实亡。二是缺乏法律支撑的协调过于随意，可能异化成为某些法官手中的权力，导致"以压促撤"、"以诱促撤"等不正常现象的发生，直接表现为近年来法院调撤率、特别是非正常撤诉率的居高不下。

以下是笔者以扬中法院近三年来处理的行政诉讼案件为蓝本，对行政协调在行政诉讼中的运行现状进行的分析。

（一）行政诉讼结案中协调撤诉率的统计

项目

年  度 结案数 撤诉数 撤诉率

2010年 29  10  34.4%

2011年 25  12  48%

2012年 17  13  76.4%

合计   71  35  49.3%

（二）行政诉讼中协调撤诉结案的具体情形

1、行政机关具体行政行为在事实认定、法律适用、执法程序等方面存在严重问题的案件。这类案件可以由法院依法判决撤销，但实践中，案件经过开庭审理，行政机关意识到行为的错误和可能产生的不良后果，经法院做工作，行政机关一般会改变其具体行政行为，原告方因利益获得满足而撤诉。

2、原告意识到胜算不大的案件。被诉具体行政行为仅存在合理性问题或瑕疵，通过法官释明做工作，原告认识到其官司胜算很小或没有，原告因此申请撤诉。

3、解决了实际问题的案件。原告起诉的意图并不是为了合法性而是为了解决实际问题（如履行法定职责、减少罚款额度、增强补偿费用、缩短劳教期限等），此类案件经法院协调，只要解决了实际问题，原告就会撤诉。

4、敏感性、群体性案件。此类案件影响大、涉及面广，无论法院如何判决都可能引起连锁反应，带来不稳定因素，法院更倾向于加大协调力度，力促双方和解。

5、法院难以裁判的案件。由于现阶段我国行政立法的不完善，不少行政行为是基于政策、上级指示或行政目的而作出的，法院在审查这些行政行为时也缺乏法律依据，实践中更多的做法是通过协调化解矛盾。

二、问题的反思：正当性与质疑并存

在行政诉讼中，只要协调的过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，有利于和谐稳定发展，存在就具备正当性，这种正当性表现为：一是从法律的原则性规定来看，行政协调的运用符合构建和谐社会的政策导向。二是从自由裁量权的使用来看，行政协调的运用是审判实践的需要。行政自由裁量权的实质是行政机关的自由选择，是行政主体自由处分职权的表现。三是从行政裁判化解行政纠纷的实际效果来看，行政协调能够弥补行政裁判解决行政争议的缺陷，真正实现案结事了。另一方面，社会各界对行政协调解决行政纠纷的质疑也层出不穷，目前行政协调所遭遇的质疑来自以下几方面：

（一）行政协调有悖于公权力不得自由处分理论

行政主体行使的是国家公权力，该权力必须以国家名义实施的，且以法律的明确规定为前提，行政机关不得自由意处分。行政机关享有自由裁量权只是赋予行政机关根据案件的情况做出机动灵活处理的权限，并不等同于随意处分公权力。在协商、妥协的过程中，原告的撤诉往往以行政主体的权力让渡为前提，这种协调结案的方式可能会导致以牺牲国家利益换和谐的情况发生。

（二）行政协调可能影响司法的独立性

协调突破了法院不告不理的原则，将法院变成了纠纷的处理机关和矛盾的调和机关，导致法院在力图发挥其解决纠纷、维护稳定、改善民生等作用的过程中，扮演了多重角色，也使得法院超越了审判权限，很容易偏离中立的立场，违背司法权的本质，在社会上处于危险和尴尬的境地。

（三）行政协调有违行政诉讼的立法宗旨

行政诉讼的立法具有双重目的：保护被管理方的合法权益及维护和监督行政机关依法行政。行政诉讼法中的合法性审查、被告负主要举证责任等程序性规定也与该立法宗旨不谋而合。但在行政协调中，是以法官居中辩法析理，争议双方权衡利益后达成合意，以原告撤诉方式结案。由于原告与被告在行政程序中处于不对等的地位，协调过程中，部分原告存在赢了行政官司，疏了行政关系的顾虑，可能会在违背真实意愿的情况下同意接受被告的主张而撤诉。

（四）行政协调规避了行政诉讼的合法性审查原则

以协调撤诉方式结案的案件，体现不出法院对行政行为进行合法性审查的过程，也体现不出法院在案件审查过程中如何进行协调，以及原告是基于何种理由撤诉的。因此，这种变相的调解容易失去监督，给外界造成是非不明、暗箱操作的印象，影响了法院审判工作的透明度，损害了司法权威。

实践中，行政协调工作存在的争议主要包括以下几方面：

1、协调和解的形式和效力。目前，绝大多数法院行政案件协调都是在不公开的情形下进行的，反映在结果上基本上就是双方和解，原告撤诉以及随后的结案，对于协调的过程少有体现，协调和解在表现形式上缺乏正式、公开的法律文书作为载体（如行政案件协调书）来记载双方当事人争议内容、争议焦点、和解内容、和解方式等。表现形式的欠缺和非正规化使得争议双方所达成共识的合法性失去监督和保障，大大影响其效力。

2、协调和解的范围。有人认为行政诉讼需要解决的是行政行为的合法性问题，而对合理性问题则不作评判（行政处罚除外），而现实中大量行政案件是由于合理性问题而诉至法院的，对于此类案件是否属于可以协调的范围值得商榷。司法实践中，各地法院均没有统一的标尺，大多处于"摸着石头过河"的状态，能调则调，反之则判。

3、协调和解的时限。行政诉讼法对行政案件的审限作出了明确的规定，但实践中，行政争议矛盾尖锐、关系错综复杂，协调较之裁判而言难度相对较大，法院在对行政争议进行审查之后，要针对双方矛盾的焦点策划出一个妥善的协调方案，往往要召集双方当事人多次进行座谈，有时还必须给予双方一定时间的情绪稳定期以及抉择考虑期，遇有不配合的情形，还需借助其他力量协调，在确实无法协调的情况下，先期所做的协调、斡旋工作将付诸东流。因此，协调期限是否可以不计入审限，这又是-个亟待解决的法律问题。

4、协调和解协议的执行。行政案件的结案不是以当事人达成和解协议为标志，要真正做到案结事了，必须是在和解协议履行完毕之后。实践中，由于法律没有明确认可协调程序，当事人之间达成的和解协议没有强制执行力，只能依赖自觉履行和法院督促履行，特别是原告撤诉之后，行政机关反悔或者拒不履行和解协议，法院就只能以一些"非强制"的手段督促行政机关履行，而另一方面对原告因此而丧失的再次起诉权利，在救济方面还相对滞后，行政协调最终的社会效果很难体现出来。

5、协调和解的手段和力度。协凋的内容和过程比较抽象，外界直观感受到的协调只是通过结果来评判，这便对主持协调的法官的能力提出较高的要求，必须准确把握协调的手段和力度。何时当调，何时当判，本身就是一个主观判断问题，法官认为此案还有协调和解的可能，也许在当事人看来就是以压促调、以诱促调、以拖压调；法官为促成双方协调撤诉而费尽周折，当事人可能误解为"串通一气"或者有"猫腻"，法院不愿裁判或者不敢裁判。

三、原因的剖析：现实利益的综合考量

调查表明，行政协调撤诉率居高不下是行政相对人、行政机关以及法院三方出于现实利益的考量，共同作用，相互影响而产生的结果。

（一）行政相对人方面。从行政相对人来看，受我国"无讼"、"耻讼"等传统观念的影响，老百姓不到万不得已不愿打官司，尤其是民告官的官司，根本上也是要解决问题，既可以使自己的利益得到满足，又不会与行政机关关系搞僵，符合行政相对人的心理需求。

（二）行政机关方面。从行政机关来看，现阶段行政机关自由裁量空间较大，在行政责任追究形成的"倒逼"机制下，许多行政机关往往害怕败诉，主动要求法院协调解决。即使在行政诉讼中胜诉，原告由于不满意而进行上访，同样也会给行政机关的正常工作带来影响。出于高效率和低成本考虑，在合法性和不损害公共利益的前提下，行政机关也乐意改变行政行为或同意和解。

（三）人民法院方面。从人民法院来看，主要受绩效考核、涉诉信访维稳工作压力等因素影响。一些敏感性、群体性的行政案件，如计划生育、乱收费乱罚款、城市拆迁等案件，存在信访维稳风险。法院、法官往往担心判决引发连锁反应，导致涉诉信访维稳被动，宁可把案件协调作为首要选择，力争从源头上实质化解矛盾。此外，行政案件协调撤诉率、上诉率等作为行政审判考核的重要指标，缺乏"限度"约束，一定程度上直接影响对法院、法官的考核绩效和工作评价，促使法院、法官偏好通过协调促成和解。

四、问题的解决：规范行政协调行为，实现行政协调与行政裁判的平衡

承认并尊重现实并不意味着要放弃司法权对公平、公正的追求，对合法权益的保障，更不意味着迁就和放任行政违法。法院进行协调，必须是基于司法能动回应社会的需要，并坚守维持公民基本权利的底线。笔者认为，应当明确行政协调与行政裁判的适用界线，并从适用协调的"审前、审中、审后"三个阶段对行政诉讼程序和结案方式进行规范，避免协调过度掩盖行政裁判的功能。

 （一）协调的审前程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方申请提出，并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况，在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议，但是法院不能依职权强行启动协调程序，此外，法院在协调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看，法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式：第一，由当事人申请启动。只要行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的，从解决争议和化解矛盾的角度考虑，人民法院可以考虑进行协调。第二，由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则，有可能通过协调解决行政纠纷的，经征求双方当事人同意，亦可运用协调。第三，由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民法院参与引导，有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起，但还涉及到其他行政机关，在行政机关内部不一定解决得了，如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调，这时人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加，从而启动协调程序，这样可以达到最优的协调效果。

（二）协调的审中程序。在协调阶段，法院应注意把握以下几点：一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加，且具有诉讼能力，包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体，原告及第三人具备完全的行为能力。二是公开进行。协调应一律公开进行。因"行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益，更重要的在于行政行为的公益性，可能对其他社会成员产生实际或未来的影响"。 三是合法协调。在行政法意义上，合意和解协议是一种公法契约，应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定，以不损害第三人的合法权益为主旨。四是"协判合一"。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验，法院可选择"协判合一"模式，也就是说，行政诉讼协调必须坚持能协则协，当判则判，协判结合，案结事了。法院在行政诉讼协调过程中，为防止案件"久协不决，以拖压协"，应规定协调的次数不超过三次，可选择三级协调法，即承办人先行协调、庭长再协调、院长最后协调的方法，妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行政诉讼的审限允许范围内完成。

（三）协调的审后程序。对于当事人双方达成和解协议并申请撤诉的，应将双方当事人的协调结果笔录入卷。同时，对协调一致并经人民法院确认的结论，双方当事人不得随意变更，这是平衡行政权力行使的一项重要原则。对于当事人双方达成"合意和解"后没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的，应采用"合意和解裁定书"的形式加以确认。因为行政诉讼"法院协调"既是当事人之间的"公法契约"行为，又是法院的职权行为，既有当事人"自治"，又有法院依职权的"引导"，而诉讼行为的中止或终结，当事人虽具有促进作用，但主动权仍然掌握在法院手中，对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许，必须由法院审查后决定。因此，"合意和解"协议并不当然地中止或终结诉讼，其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用"合意和解裁定书"的形式结案，正如准予撤诉的裁定一样，既能反映出当事人的"自治"，又能体现出法院的"审判职能"。

结  语

随着国家法制建设的完善和行政机关执法水平的提高，随着司法权功能的回归，法院对案件进行的所谓协调工作，也将逐渐淡出人们的视野。但从目前行政执法状况与司法环境实态来看，允许协调的存在是一件不得已而为之的事情。我们相信，随着社会的发展，立法的完善，行政协调一定能充分发挥其在行政诉讼中的积极作用，真正实现监督行政、权利救济与社会和谐有机统一。