摘 要

"当法律之治的正当性得到越来越深刻地认同的时候，法院正以前所未有的强度和深度进入到经济以及社会生活的调整过程中，成为一种引人注目的权力。" 司法建议是人民法院依据法律授权，对在司法审判活动中发现的，与案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的问题，向有关单位和部门提出的解决问题的针对性意见和合理化建议，其目的在于使被建议单位堵塞漏洞，改进工作，完善制度，消除不利因素。司法建议是一项具有中国特色的制度，集中体现了司法机关的司法外职能，该项工作已经成为人民法院构建和谐社会的重要方式和坚持能动司法、参与社会管理创新的有效手段，其功能作用的有效发挥及其规范化、制度化建设日益受到重视和关注。

近年来，江苏省泰州市中基层两级法院在认真履行司法审判职责的同时，积极延伸审判职能作用，密切关注司法审判领域中反映出的有关管理体制、公共政策、经济发展、社会稳定等方面存在的问题，及时提出司法建议，实现了审判工作与经济社会的良性互动，有力的推动了社会管理创新。但不可否认的是，法院在司法建议工作中不可避免地存在着这样或那样的问题，进而削弱了司法建议在加强社会管理法治保障工作中的应有功能作用。

本文以泰州两级法院司法建议工作的实践为基础样本，主要对2012年期间泰州两级法院司法建议制度运行的现状进行调查分析，并结合目前的理论研究，来探讨司法建议所反映的问题及司法建议本身面临的困境，并在认真分析其存在问题的成因基础上提出一些建议和对策，以期对司法建议工作继续走向深入有所裨益，使司法建议这样的柔性、间接的社会调节方式发挥更大作用。

关键词：司法建议、法院、问题、成因、对策

一、江苏省泰州市两级法院司法建议现状

（一）泰州两级法院司法建议制度运行的基本概况

江苏省泰州市作为一个年轻的活力城市，近年来区域经济发展迅猛，特别是城乡一体化建设在加快进行，这必然导致区域利益格局发生深刻调整，大量社会矛盾涌入法院。法院在处理日益增多的各类型案件时，除了要注重法律效果，同时也要注重政治效果和社会效果。那么，通过对个案和类案的剖析发现其中的共性问题，并及时发出司法建议促使有关部门和单位进行改进和纠正，是兼顾法律效果、政治效果和社会效果的有力举措。

近年来，泰州两级法院高度重视司法建议工作，司法建议已经成为法院发挥司法能动作用的重要方式之一。目前，泰州两级法院依据最高院和江苏省高院的相关文件，依法有效地广泛开展司法建议工作，已将司法建议工作纳入法院整体工作部署，并将其作为法院参与社会管理创新的重要途径，结合司法实践，密切关注审判执行领域中反映出的有关社会管理体制、经济发展、社会稳定等方面存在的问题，找出症结，探索规律，预测趋势，及时向主管部门、行业协会等对象制定、发送司法建议，有效提高了被建议单位的社会管理和公共决策水平。同时，也为党委、政府、各类社会管理主体提供了决策参考，深入、广泛的介入社会管理的方方面面，切实促进了社会管理水平的提升，赢得了社会各界的一致好评。

2011年，泰州市中级人民法院依据最高院《通知》和江苏省高院《意见》等文件精神，结合全市法院审判及司法建议工作实际，深入调查研究，组织干警讨论，凝结群众智慧，起草出台了《关于规范与完善司法建议工作的意见》，从基本原则和任务、制作和发送程序、完善长效机制、加强组织领导等方面对司法建议工作进行了全面规范，为全市法院司法建议工作的有序开展提供了制度保障。同时，将司法建议工作作为调研工作的重要组成部分，在制定出台有关调研工作考核与奖励的规范性文件时，科学、合理设置司法建议的考核标准和奖励办法，充分调动广大干警参与司法建议工作的积极性，推动司法建议工作更科学、更有效、更深入的开展。

（二）泰州两级法院司法建议制度运行的主要特点

自最高院《通知》、最高院《意见》和江苏省高院《意见》发布后，泰州两级法院普遍加强了司法建议工作力度，司法建议工作取得了长足进展，司法建议制度运行呈现出如下特点：

1、制发数量：逐年递增，涨幅较快

近年来，随着对司法建议工作的重视，司法建议制发数量逐年递增，涨幅较快。2012年全市法院共发出司法建议112篇，同比大幅上升32%。其中，市中院54篇，占总数的48.2%；基层法院58篇，占总数的51.8%。按发现来源分，从个案发现79篇，占总数的70.5%；从类案发现25篇，占总数的22.3%；宏观建议8篇，占总数的7.2%。

2、涉案范围：类型多样，分布较广

司法建议涉及的案件类型广泛，涵盖了民事、行政、刑事、执行等各类案件，2012年的112篇司法建议中，民事55篇，占总数的49.1%；行政24篇，占总数的21.4%；刑事19篇，占总数的17.0%；执行10篇，占总数的8.9%；其它4篇，占总数的3.6%。在民商事案件中，主要涉及的案件类型包括有：买卖合同纠纷、劳动争议纠纷、损害赔偿纠纷、物业纠纷、保险纠纷等；刑事案件中，涉及的案件类型主要有：盗窃罪、诈骗罪、职务犯罪等；行政案件中，涉案的主要类型为：不服行政处罚案件、政府信息公开案件、要求行政机关履行法定职责案件、房屋征收和拆迁案件等；执行案件涉及的主要类型有：金融机构协助执行、执行劳动仲裁委员会仲裁决定书等。另外，还涉及一些新农村建设、弱势群体保护、知识产权保护等内容的案件。

3、发送对象：涉及广泛，相对集中

司法建议的发送对象涉及面较广，包括有国家行政机关、企事业单位、行业组织和社会团体等。2012年的112篇司法建议中，按建议对象分，发往行政机关45篇，占总数的40.2；发往企事业单位32篇，占总数的28.6%；发往行业组织19篇，占总数的17.0%；发往其它单位16篇，占总数的14.2%。可见，被建议对象为行政机关和企事业单位的达到近七成。在对行政机关发出的司法建议中，涉及的部门主要有房管、城建、农业、公安、工商、社会保障、卫生以及金融、保险监管机构等；在对企事业单位发出的司法建议中，学校、医院以及金融等机构占比较大；在行业组织中，律师协会、保险行业协会所占的比重较大。

4、反馈效果：有所上升、但仍然不容乐观

司法建议的内容虽与案件有联系，但不属于法院依法裁判的事项，因而不具有法律强制力，被建议单位有权自主决定是否反馈、采纳。2012年的112篇司法建议中，有反馈效果的27篇，仅占总数的24.1%。其中，被建议对象按期回函表示接受或采纳法院司法建议的19篇，占全年司法建议总数的16.96%；被建议对象采取了切实有效的措施落实司法建议内容的8篇，占全年司法建议总数的7.14%；被建议对象将司法建议内容转化成规范性文件的2篇，占全年司法建议总数的1.79%；司法建议被地方党委、政府领导或上级法院领导批示落实的5篇，占全年司法建议总数的4.46%；司法建议制发及落实等情况被党委信息系统以及最高法院和省法院信息刊载的5篇，占全年司法建议总数的4.46%。

  2012年泰州两级法院司法建议总体分布情况

此外，2012年靖江法院（2012）靖法建第3号《致靖江市委政法委关于建立健全基层执行工作网络的司法建议》、泰兴法院（2012）泰法建第B12号《关于教师参与盈利性借贷和担保问题的司法建议》和（2012）泰法建第C11号《关于加强交通安全管理的司法建议》被江苏省高院表彰为全省法院优秀司法建议。

（三）泰州两级法院司法建议制度运行的成效特色

近年来，泰州两级法院充分发挥司法建议在延伸审判职能和参与社会管理创新工作中的重大功效，认真谋划部署，严格规范要求，努力将司法建议工作打造成法院工作的特色、亮点，取得了较大成效, 司法建议工作在服务经济社会发展中的积极作用已经初显。

1.内容质量：逐步提升，实效显著

在司法建议的制发内容方面，泰州两级法院注重反映问题的客观真实性和整改建议的切实可行性，不断提高司法建议的指导性、针对性和实效性。既注重突出重点，根据审理和执行个案中发现有关单位在规章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大问题，从微观角度提出堵塞制度漏洞、改进工作方法、杜绝类似纠纷再次发生的司法建议；也注重以点带面，总结提炼，针对某一时期、某类案件反映的普遍性、倾向性问题，涉及全局工作的热点难点问题，从宏观角度提出系统解决问题的司法建议。

2.文书格式：严格规范，行文统一

2011年泰州中院《意见》的发布，统一了全市个案、类案和宏观司法建议文书的格式，避免随意性和简单化，切实把司法建议文书制作成严谨、规范的法律文书，消除了以往全市法院司法建议缺乏统一格式规范的弊端。规定司法建议一律以法院的名义发送，统一司法建议书编号，格式应当包括法院名称、司法建议书名称、司法建议书编号、主送单位名称、司法建议书正文、院印和日期以及抄送机关名称等。同时，规范司法建议书的正文内容，力避简单肤浅、只提问题不拿方案、隔靴搔痒未及本质；力求切中要害、有的放矢、易于操作、切实可行。

3.工作程序：趋于严谨，有效可行

泰州中院《意见》发布之前，各法院对提出司法建议，普遍缺乏统一的审核、归档、管理及考评程序。2011年该《意见》发布之后，有了硬性规定和要求，各法院都能按照统一的工作程序组织实施。明确由研究室（办公室、审判管理办公室）作为开展司法建议工作的日常办事机构，负责司法建议书编号、审核、归档工作，定期开展司法建议工作情况通报，牵头组织司法建议经验总结活动，同时负责司法建议的管理和考评工作。上述规定，在实践中行之有效，现已被全市法院普遍遵守，使司法建议工作的运行程序日趋规范和严谨。

二、司法建议所反映出的问题、成因及其对策

（一）司法建议所反映出的主要问题

纵观近几年来泰州两级法院的司法建议内容，司法建议工作的触角已经延伸至审判执行工作的各个方面。从泰州两级法院司法建议内容可以看出，目前主要涉及事关经济社会发展大局的问题、与人民群众切身利益相关的民生问题、社会管理过程中存在的突出问题以及妨害诉讼、执行难等与法院工作密切相关的问题等。

1、农村土地承包纠纷

因农村土地承包权属不清、土地流转不规范、户籍制度放宽、保障机制不健全、基层组织管控薄弱等因素，引发涉诉纠纷。此外，纠纷调处中，因农村土地承包仲裁委员会的作用不强，非诉讼纠纷方式化解机制与诉讼化解机制之间欠缺协调性，导致处理难度加大。

2、征收及拆迁补偿纠纷

因土地、房屋征收及拆迁许可中建设项目批准、建设用地规划许可、土地使用权批准等手续存在瑕疵；征收拆迁行政裁决不规范、依据不足；行政强制拆迁程序不规范、强拆前的准备工作不足、强制拆迁中证据保全意识不够、非法强制拆迁等引发涉诉纠纷。此类纠纷处理不当、不及时，又极易引发群体性上访、闹访等事件。

3、惠农政策补贴纠纷

此类纠纷主要体现在：多报补贴面积；核定到户面积时农户签字率不高；核定补贴面积时未能客观反映补贴面积的实际情况；以代扣补贴资金的方式抵扣农户应上交费用；少数自然村将集体机动田面积打折后多余面积挂在他人名下作集体收入，存在入帐不及时或不入帐现象。

4、劳动争议纠纷

随着经济形势不断发展以及劳动用工法律规范的调整，再加上用人单位用工不够规范，劳动争议纠纷日益凸显。此类纠纷主要存在如下特点：案件数量增长较快、案件类型多样、群体性劳动争议案件的批次及涉案人数均明显增加、劳动合同签订率仍然不高、追索劳动报酬案件大幅上升。

5、物业纠纷

随着我市一些大中型小区的建成，物业公司与业主间矛盾更呈多发态势，主要类型有：业主拖欠物业费纠纷；业主乱搭乱建引起的纠纷；业主在小区人身财产受到侵害引起的纠纷；前期物业公司拒不撤出管理区区域引起的纠纷。上述物业纠纷争议标的不大，但涉及人数较多，争议内容复杂，也极易形成群体诉讼。

6、教师参与盈利性借贷和担保活动

近年来，部分教师受不良风气的影响，未能树立正确的消费观，参与借取、发放高利贷或者作为担保人参与的盈利性借贷活动，扰乱了正常的市场秩序和金融秩序，严重的甚至引发刑事犯罪。若此类纠纷调处不当，会对地区教育事业造成巨大冲击，给教师群体队伍形象带来负面影响。

7、农民集中居住点建设

农民集中居住点建设是一个复杂的系统工程，面广量大，在推进过程中既面临着许多迫切需要解决的现实难题，也遇到许多全局性、深层次问题。因对建设必要性的认识不统一、政策把握不准、建设用地落实难、各项社会保障到位难、配套资金压力大、社区管理难等问题，极易引发涉诉纠纷。

8、执行难

执行工作的社会性强，情况复杂，形势严峻。因执行案件数量大幅度增加、人民法院执行力量不足、社会协助执行力度不强、社会信用体系不健全、社会财产登记和公示体系不完善、对拒不履行人民法院判决裁定的处罚范围和力度有限、执行威慑机制尚不健全等原因，导致"执行难"问题一直困扰着法院。

9、案件代理人的违规行为

在审判实践过程中，部分律师、法律工作者以及少数公民个人进行诉讼代理时，存在违反职业道德和执业行为规范的行为，例如：违规收费、违规代理、提供伪证、阻碍调解、怂恿当事人上诉或上访、干扰法院正常审理执行工作等行为，既侵犯了当事人的合法权益，也扰乱了正常的司法秩序。

除此之外，在泰州两级法院的司法建议中，还反映出了房屋产权登记、保险合同中的准驾不符、行政资料查询的收费、信息公开、乡村建设规范许可、社会信用体系建设、政府信息公开、拖欠农民工工资、知识产权侵权犯罪类案件、金融类纠纷案件、工伤认定行政案件、未成年人犯罪等各个方面的问题，进而引起广泛关注。

（二）司法建议所反映问题的原因分析

1、行政执法不规范，执法依据不足

行政机关执法人员素质不高、依法行政意识不强、执法随意性大、执法程序不规范、执行制度不严、滥用职权等现象，引发矛盾纠纷并诉至法院。泰州市中院（2012）泰法建第A002号司法建议反映，在涉诉的拆迁案件中，存在诸多不足之处：一是拆迁许可中建设项目批准文件、建设用地规划许可文件、土地使用权批准手续等材料存在瑕疵；二是拆迁行政裁决不规范，主要表现为裁决申请要件不足、评估工作不规范、部分裁决依据不足、裁决认定房屋基础资料事实不清、裁决认定的补偿时点把握不准等。三是拆迁行政强制存在问题，主要表现为拆迁行政强制程序不规范、强拆前的准备工作不足、强制拆迁中证据保全意识不够、个别片区存在非法强制拆迁的情况等。上述行政因素，为拆迁整体工作留下隐患；在出现纠纷时，行政机关执法人员不作为或乱作为，一定程度上激化了矛盾，人民法院处理此类纠纷难度很大。

2、法律法规不完善，立法和政策的变更

立法的滞后，必然造成执法依据不足，发生纠纷后也难以妥善解决。例如：虽然《农村土地承包法》及其相关司法解释，为农村土地承包纠纷的解决提供了法律依据。但是，对于涉及农村集体经济组织成员资格的案件、大面积土地调整的案件、土地界址不明或权属不清的案件，由于其中所涉及的问题并不属于法院职能范围，所以当事人之间的矛盾不能通过诉讼手段得以解决。此外，一项新的立法和一项新政策的出台，必然会给原有的社会秩序产生较大的影响，进而不可避免地引发诸多矛盾纠纷。例如，2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施，对《城市房屋拆迁管理条例》作了较大修改，进而对拆迁工作产生了重大影响，容易引发诸多新的矛盾纠纷，使得土地、房屋征收及拆迁补偿问题成为社会关注热点，拆迁工作面临诸多新的困难和挑战。再如，随着户籍制度的放宽，人口流动相对自由和频繁，容易引发土地相关权益纠纷。

3、经营者过分逐利、守法意识和诚信经营意识有待提高

随着市场经济制度的不断发展，经济参与主体片面追求利益最大化。而随着法治社会建设的不断推进，人民群众的维权意识日益增强。经营者过分逐利和对应负的社会责任感的缺失是引起涉诉纠纷的重要原因。泰州市中院（2012）泰法建第B012号司法建议反映，商标所有权人通过专业的维权组织开展大范围的维权，而其维权的对象大多数是乡镇小超市或小业主，这些经营者往往因为经营规模小、商标法律意识淡薄且普遍存在侥幸心理，极易成为商标权利人维权的主要对象。若处理不当，容易激化社会矛盾，不利于社会的和谐稳定。泰州市中院（2012）泰法建字第B001号司法建议反映，部分保险公司利用格式合同，扩大免责条件的范围，因其免除保险人依法应当承担的义务，加重投保人、被保险人责任，排除投保人、被保险人或者受益人依法享有的权利，人民法院认定该免责条款无效，从而导致保险公司败诉。

4、宣传工作不力，政策落实不到位

各项政策能否落实到位，往往与政策的宣传力度紧密相连。靖江法院（2011）靖法建第1号司法建议反映，2011年1月，国务院公布施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，新条例以维护公共利益、保障被征收人的合法权益为宗旨，改变了原有的拆迁模式。在实际拆迁中，有关方面正面宣传、引导不到位，公众对政治理解有误区，加之拆迁工作一定程度上缺乏透明度，群众对拆迁政策产生了抵触情绪，从而引起涉诉矛盾纠纷的发生。而在政策执行中，部分行政机关思想认识不到位，贯彻落实不及时，不充分。泰州市中院（2012）泰法建B006号司法建议反映，在二轮土地承包中，有些乡镇只是简单地承袭一轮承包的耕地，对土地变动、人口变化等情况未作出调整，也未发放二轮承包经营权证书；有的乡镇进行了二轮土地承包，但未发放土地承包经营权证或是虽发放了土地承包经营权证，但存在面积不准、填证不规范等问题，都是涉诉矛盾的发生诱因。

5、社会保障制度不健全

目前社会贫富差距正逐步拉大，而社会救济、社会福利和优抚安置等各项社会保障制度尚不健全。泰州市中院（2012）泰法建第A001号司法建议反映，农村的社会保障体系尚不健全，导致纠纷发生后，由于涉及到基本的生存利益，双方当事人对抗情绪激烈，难以化解纠纷。保障机制不健全主要体现在以下三个方面：一是在土地被征用后，有些失地农民将处于"上班无岗、种地无田、创业无钱、社保无份、生活无着"的困境；二是在土地流转后，有些农民也面临着与失地农民相同的困境。所以，部分农户抵触土地流转，因此加大了土地集中连片流转的工作难度；三是现在大片的土地集中到规模经营户手中，但农业生产受天气等自然条件的制约，且农产品价格起伏大，一旦遭遇自然灾害或市场变动，规模经营户将承担很大的风险，流转户也将面临着承包金无着落的困境。

（三）司法建议所反映问题的解决对策

司法建议所反映的均是涉诉矛盾问题，为充分发挥社会管理的法治保障作用，就预防、化解涉诉矛盾，笔者提出以下对策和建议：

1、规范政府行政行为，从源头上防范各类矛盾的发生

从泰州两级法院司法建议的内容来看，体现的主要是与人民群众切身利益相关的民生问题和社会管理过程中存在的问题。究其原因，上述问题都是由于行政执法和行政管理不规范衍生出来的。所以，各级行政机关应根据其自身的专业特点和服务范围，认真履行职责，切实发挥优势；合理制定政策，严密组织实施；规范执法行为，完善管理体系；明确责任划分，强化监督机制，力求从源头上杜绝各类矛盾纠纷的发生。

2、完善政策法律法规，从制度上健全社会保障体系

要及时分析把握形势的发展变化，及时了解群众诉求，科学制订相关政策，使政策既体现连续性和严肃性，又合情合理合法，最大程度地规范各项行政行为。例如，对于农村土地承包，政府农业行政部门要结合本地实际，加强研究制定相关政策和规范性文件，使农村土地承包、流转和调整做到有法可依，有章可循。再者，应尽快制定国有土地上房屋征收与补偿决定强制执行的配套规范性文件，明确强制执行的主体、操作程序、实施监督等内容。另外，应加快建立健全适合社会各阶层，尤其是农村的社会就业、养老保险、医疗保险等社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度来维系。

3、加大普法宣传力度，提升知法懂法守法用法能力

从某种程度上讲，决大多数矛盾纠纷都是由于执法管理人员依法行政意识不强和执法管理对象守法意识淡薄造成的。所以，加大普法宣传，提升学法用法守法能力是减少矛盾纠纷的重要举措。首先，执法人员要带头加强学习理解各项政策的实质，领悟各项法律法规的深层次内涵，提高执法能力，树立司法权威，坚持做到"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"。其次，要通过行之有效的政策宣传教育，严格把握宣传口径、宣传时机，全方位、多角度解读政策，让群众知晓并理解各项政策。通过多种形式的法制宣传，让公民、企业、社会组织能了解、学习并自觉遵守各项法律法规，减少矛盾纠纷的发生。

4、强化诉讼调解机制，切实维护人民群众合法权益

法院作为依法保障人民群众合法权益，妥善处理矛盾纠纷的重要力量，应在认真总结司法实践经验的基础上，坚持"调解优先、调判结合"的工作原则，不断创新调解工作方式方法，积极运用调解方式处理矛盾纠纷。例如，着力构建覆盖立案、审判、执行全过程的调解机制，将调解工作贯穿于诉前和诉中，诉讼内和诉讼外全过程。前移关口阵地，进一步完善和规范诉讼服务中心和诉讼服务站的建设，将诉讼服务延伸至社会的各个层面，将诉讼服务送到老百姓的家门口，切实为群众排忧解难。同时，应加大调解过程中的法律释明力度，将调解和法律释明贯穿办案全过程，达到"调解一起，教育一片"的有效目的。

5、扩大行政调解范围，充分发挥行政机关的调解作用

随着社会的不断发展，社会纠纷涉及的内容也越来越复杂，纠纷的形式呈现出多样性。而行政机关，尤其是基层组织在在化解各类矛盾纠纷时就起着举足轻重的作用。因此，行政机关要充分发挥行政调解的专业性和综合性优势，努力化解与行政管理有关的具有行政、民事和技术等综合特色的矛盾纠纷。乡镇、街道和村委会等基层组织要根据当地的村规民约和风土人情，充分发挥自身优势，加大辖区内土地承包、土地征收、房屋拆迁、农民集中居住点建设等纠纷的化解力度，努力将矛盾解决在基层。

6、加强各方联合协作，有效构建无缝化诉调对接机制

要在党委领导和政府支持下，鼓励社会各界参与，积极整合各方资源，积极推动建立"大调解"格局，构建诉讼调解、行政调解、人民调解、仲裁调解相结合的"诉调对接"多元化纠纷解决机制，以形成调解范围明晰、化解层次分明，各司其责、信息互通、职能互补、相互支持、相互配合的长效工作机制。例如，依据农村土地承包、劳动争议纠纷、拖欠农民工工资、物业纠纷、教师参与盈利性借贷活动、妨碍司法行为、执行难等问题的各自类型和特点，可利用法院、司法局、教育局、村委会、居委会、工会、农委、仲裁委、街道、金融机构等部门的诉调对接网络，联合协作，合力化解矛盾纠纷。

三、司法建议制度所面临的困境及其破解对策

在取得一些成绩和经验的同时，我们更应该清醒地看到，目前司法建议工作本身也一些亟待改进的地方，还存在认识不到位、开展不积极、数量不多、质量不好、管理不规范、效果不佳等缺陷，进而削弱了司法建议在加强社会管理法治保障工作中的应有功能作用。

（一）司法建议制度所面临的困境

1、各法院对司法建议工作的重视程度不够

一些法院定位不当，没有充分认识到司法建议工作的意义和作用，片面地认为行使审判权是法院唯一的任务，过于强调司法的被动性。法官的司法建议工作宜不受任何实体和程序的约束，部分法院仍然存在"司法建议可提可不提，办不办理无所谓"的错误思想，处于想做就做，想放就放的状态，是否做、如何做缺乏制度上的规范，且法院没有严格的绩效考核要求。由此而来，逐渐形成了对司法建议工作认识不到位、工作开展不积极的现象，导致法院通过司法建议途径参与社会管理的职能作用尚未充分发挥。

2、司法建议缺乏明确的法律强制力

我国目前尚未形成系统完备的司法建议制度，有关司法建议的条文仅散落分布在《民事诉讼法》 、《行政诉讼法》 等法律法规或相关政策中，但在上述法律法规和政策条文中，都是规定人民法院"可以……提出司法建议"，既非"必须"也非"应当"，亦未规定失职不提司法建议的法律责任，更未规定被建议对象拒绝回复和拒绝采纳司法建议的惩戒制度。这就导致司法建议不能发挥其应有的激励和惩戒功能，进而失去了法律应有的严肃性和权威性，其法律效力这一瓶颈问题越来越凸显。

3、司法建议质量有待进一步提高

由于目前法院普遍面临着繁重的审判执行工作压力，法官受时间和精力所限，发出的司法建议质量虽然较之以前有所好转，但是仍有较大提升空间。从泰州两级法院的司法建议内容看，多数为个案建议，宏观建议较少。2012年，泰州两级法院共发出司法建议112件，其中从个案发现的为79件，宏观建议则只有8篇；部分司法建议针对性不强，对社会热点问题、亟须解决的问题、重大民生问题关注不够；部分司法建议调研深度不够，内容空泛，所提建议可操作性不强。

4、反馈率偏低，督促落实不到位

司法建议只是一种柔性的"建议"，由于缺乏法律强制力，且督查落实不到位，导致司法建议反馈率偏低，即使有反馈，也存在形式化、应付化、拖延化的倾向，甚至出现石沉大海、杳无音信的情况。 正如《人民日报》所指出的："司法建议的效果有点象舆论监督，提出的问题再有针对性，能否发挥作用也得看被建议者的态度"。 有的司法建议发出之后，没有及时回访和督促落实，没有有效监督相关单位对建议的采纳、落实情况；有的被建议单位不明白司法建议的用意何在，或者顾虑重重，认为司法建议是揭丑找短，所以对司法建议置之不理或者给予冷言冷语，司法建议工作的社会认同度有待努力提高。2012年，泰州两级法院总共112篇司法建议中，有反馈效果的仅27篇，反馈率不到25%。

5、司法建议工作制度落实不到位

由于法官在繁重的办案和调研任务之外很难"心有旁骛"，于是以结案为目标的"摆平"逻辑在法院中赢得了更多的市场，进而导致泰州两级法院均不同程度的存在未严格执行市中院下发的《关于规范与完善司法建议工作的意见》现象。有的司法建议不严格按照诉讼文书样式要求制作，具有很大的随意性；有的司法建议内容不全面，没有充分阐明所发现问题的成因和提出建议的依据；有的司法建议措词不准确，逻辑不严谨，方法不适当，难以使被建议单位采纳；有的司法建议制作、审批和发布程序不够严谨和规范；有的司法建议归档管理制度不够规范。

（二）司法建议制度困境之破解对策

针对目前司法建议工作机制存在问题，应该完善启动机制，杜绝"一判了之"；完善制作机制，力求"一建中的"；完善回访机制，防止"一纸空文"；完善规范机制，确保"一以贯之"。 具体讲来，有如下几点：

1、更新理念，从思想意识层面提升对司法建议工作重要性的认识

理念是行动的先导，认识到位才能工作到位。所以，各级法院要高度重视，要强化对司法建议工作的认识和在审判工作中审时度势提出建议的意识。要将司法建议工作作为审判职能中一项不可或缺且日益重要的组成部分，将其视为推进社会管理创新工作的重要抓手予以推进；各级党政机关要进一步澄清认识，加强对司法建议工作的领导，对落实司法建议情况进行监督，采取切实措施支持司法建议工作的开展；被建议单位应当认真对待，并根据自身情况积极采纳建议，就提及的建议督促有关人员落实，积极配合法院做好反馈工作，弥补工作中的漏洞，减少矛盾和纠纷的发生。

2、加快立法，从法律制度层面确保司法建议工作得以有力推进

在全国性立法层面，建议加快相关立法，赋予司法建议明确的法律效力和法律地位。可在刑事诉讼法中增设法院的司法建议权，与行政诉讼法和民事诉讼法司法建议权并列。笔者建议，在三大诉讼法的总则或专章中对司法建议工作予以规定，让司法建议与判决、裁定、决定、通知、命令、公告等结合起来，构成一套完整的法律文书种类，充分发挥人民法院的职能作用。同时，应细化和规范司法建议的内容、形式、适用范围、制作程序和制裁措施等。在地方性立法层面，建议各级人大制定地方性法规规范司法建议工作，特别是将监督检查行政机关办理司法建议的情况纳入相关规定，以有效提升依法行政能力和社会管理水平，增进法院与行政机关的良性互动。

3、规范运作，从管理机制层面完善司法建议工作运行程序

要认真执行现有的规定要求，统一撰写格式，确定行文规则，明确使用情形，规范运行程序。司法建议的制作和发布程序，一般应由案件承办人或者合议庭讨论决定后提出，报院长或者分管副院长批准同意后以法院的名义发出；建立专门的司法建议文书登记备案记录台账，统一分类、编号，详细记载拟稿人、被建议单位、建议内容及建议的落实情况等内容；建立统一的司法建议信息库，及时将司法建议及其反馈情况、领导批示等录入信息库，并适时对外公开；建立司法建议的撤销、变更制度，明确规定司法建议的变更、撤销程序。

4、提升品质，从产出机制层面提高司法建议的质量和效果

"提升司法建议的质量是司法建议生命力的源泉"。 所以，建立健全司法建议的质量管理机制尤为重要。在提出司法建议之前，应当做好全面细致的调查研究，确保客观性、准确性；在提出解决方案时，要"对症下药"，注重及时性、针对性、可行性；要"高屋建瓴"，着重关注一些对创新社会管理具有重要意义的普遍共性的宏观综合性问题，提高司法建议的指导性；要加强法官技能培训，健全经验总结和交流机制，提升司法建议制作能力；建立健全激励考核工作，将司法建议工作开展情况纳入法官业绩考评和法院科学发展考核之中，兼顾数量和质量，明确奖惩，调动法官的主动积极性。

5、确保实效，从落实制度层面强化跟踪、回访和反馈机制

司法建议不仅是一份静态的文书，更是司法和社会互动的一个过程，不仅要指出问题，更重要的是解决问题。其功能的发挥，关键在于司法建议的采纳、应用和转化程度。司法建议中应明确该建议需要反馈的期限和方式等，并告知对未予及时反馈的相应制裁措施；加强与被建议单位的沟通协调，适时进行询问、提醒和回访，及时了解司法建议的运行成效；建立健全对被建议单位拖延、不予回复、整改不积极或不到位的督促和监管机制，必要时，可提请被建议单位的上级领导机关或主管机关督促司法建议的落实；加强宣传，引导被建议单位自觉落实司法建议。

6、整合协作，从制度操作层面实现司法建议外部联动机制

扩充司法建议的参与主体，探索与人大代表、政协委员以及人民陪审员、专业人士相结合的方式，借助多方面的知识优势更有效地解决问题；建立司法建议沟通联系制度，通过召开联席会议，共同研讨，提升依法行政能力，营造良好的外部环境和舆论氛围，促进党政机关、社会团体法治化水平的提高；建立司法建议采纳情况考核制度，逐步将司法建议落实情况纳入社会治安综合治理的考核范围，以提高被建议单位对司法建议的重视程度。此外，应逐步建立起法院向人大及其常委会的专项汇报制度，自觉、主动地接受监督和检查，并对人大代表提出的建议、批评和意见，积极依规办理和改进，并及时予以准确答复。

结束语

近年来，各级法院对司法建议工作进行了积极探索，制定了相关规定，使司法建议工作有了飞跃式的发展，并取得了一定成效，此举为促进相关单位规范管理，预防和减少纠纷，维护社会稳定和经济秩序，发挥了积极作用。但我们应该清醒地看到，由于认识上的误区、实践操作上的失范、立法上的不完善、理论研究的缺乏，司法建议制度在我国法治现代化进程中难免会险阻重重，步履蹒跚。况且，在一个人民法院的裁判文书都尚未能达到很强的权威性的情况下（社会上拒不履行法院生效裁判的情况比比皆是），要想司法建议制度能够短期内大放光彩显然是不切实际的，它并非仅是人民法院的责任，它不但需要人民法院的自觉尝试和积极探索，更需要国家法律制度和相应配套机制的支撑，从而伴随着中国的法治化进程而不断完善。司法建议作为人民法院延伸审判职能、化解矛盾纠纷、提高社会管理水平和司法服务水平的重要手段之一，无疑将会在推进社会主义法治国家建设中受到更多关注，这将需要我们进一步深入思考，不断探索前进。

参考文献

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