摘  要：农村房屋流转过程中存在的法律问题是一个既重大又急需解决的问题，解决这个问题必须正确面对当前法律规定的缺陷，以及引发的各种实践操作的难点。应以保障农民利益和发展经济为出发点，积极探索，完善法律，使农村房屋拥有一套系统而完善的登记和转让法律制度。

关键词：农村房屋   流转   法律适用

随着城镇化进程的推进，农民流动越来越频繁，作为农民重要财产的房屋如何处分和利用，成了一个必须面对的问题。事实上，农村房屋的买卖、出租、转让等情况在不断增加，但是国家关于农村房屋的法律地位、性质等的相关法律规定很不完善。农村房屋是否允许自由买卖、法律性质如何等，目前在理论界与实务部门中均存有很大争议。

一、农村房屋内涵

（一）农村房屋的内涵。任何房屋都是建立在特定的土地之上的，因此，探讨房屋的内涵，主要涉及到两部分：房屋及其所使用的土地。有关房屋和土地的关系，不同的国家有不同的规定。如《德国民法典》第94条第1款规定："附着于土地上的物，特别是建筑物，以及与土地尚未分离的生产物，属于土地的主要组成部分。"它将房屋与土地视为一物，其中土地被视为主物，房屋被视为从物。有的国家则认为土地和定着物都为独立的不动产，定着物可以独立于土地而存在，并不是附着于土地的财产。我国法律对土地和房屋的关系则没有明确的规定，但从《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律规定来看，我国的土地所有权归国家所有或者农民集体所有，房屋则可以成为公民的私有财产。也就是说，土地的国家所有、集体所有与房屋的公民个人所有之间是可以并存的，即我国法律承认建筑物所有权与土地所有权可以分离的原则。因此，就农村房屋的性质而言，主要涉及到农村宅基地使用权和房屋所有权的性质。根据1990年12月5日颁布的《最高人民法院关于贯彻执行<民法通则)若干问题的意见(修改稿)》第131条第二款规定："房屋所有权人出卖农村私有房屋，买卖双方自愿立有契约，交付了房款，并实际管理和使用了房屋，又没有其他违法行为的，应当认定买卖关系有效。当地政府规定需要办理登记或纳税手续的，按当地规定办理。"由此可见，法律承认农村房屋为私有财产，农村房屋的所有权为农民个人所有。

（二）农村宅基地使用权的内涵。农村宅基地使用权是农村居民为建造自有房屋，对集体土地所享有的一种占有、使用的权利，它是我国特有的一种用益物权形式。《土地管理法》第8条规定："农村宅基地属于农民集体经济组织所有。"该法第62条进一步规定："农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。"1999年国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第二款规定："农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。"由此可见，农村宅基地所有权归农民集体所有，农民拥有宅基地使用权。而且，农村宅基地使用权与成员资格联系在一起，在一定程度上具有福利和社会保障的功能，但其权利的行使受到了法律的严格限制。

二、农村房屋产权流转的法律现状

  (一)宪法的规定。《宪法》第10条第4款规定："任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。"该条确立了宅基地所有权严格禁止买卖，宅基地使用权转让需依照法律规定的原则。

(二)法律的规定。《土地管理法》作为现行调整土地管理方面的专项法律，第8条确立了包括宅基地所有权在内的各种类型土地的所有权，"农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。"该法第62条对村民建房用地(宅基地)做了规定："农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准"。"农村村民建住宅，应当符合乡 (镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地"。"农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续"。"农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。"同时该法第63条对涉及宅基地使用权在内的集体土地使用权的流转做了规定："农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外"。

关于宅基地能否抵押，我国《担保法》第37条规定下列财产不得抵押，"耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第34条第(五)项、第36条第3款规定的除外"。第34条规定下列财产可以抵押，"抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权"。依据该法，宅基地使用权不能单独抵押。

(三)行政法规和部门规章的规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第6条规定："依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效"。表明包括宅基地使用权在内的土地使用权的变更需进行相应的变更登记。

1995年，国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》，其中关于农村房屋和宅基地买卖方面主要涉及流转完成后宅基地使用权面积超标的处理原则。第49条规定："接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权"。第51条规定："按照本规定第45条至第49条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体"。

1996年5月6 日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为了加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发，明确了禁止农村房屋向城市市民出售。该通知第2条第2款规定："农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证"。

(四)司法解释的规定。关于调整农村房屋、宅基地买卖行为的司法解释主要集中在最高人民法院审判委员会1984年8月30 日讨论通过的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中，其中第60条规定："村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续办理。" 第64条规定："公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。" 上述司法解释作为审判实践中确认农村房屋和宅基地买卖纠纷的法律依据，较为常用。

三、农村房屋流转的法律缺陷及其弊端

（一）农村房屋流转的法律缺陷

1、"房地一体"原则了制约房屋流转。《土地管理法》第62条虽然承认了农村房屋可以买卖和出租，但对于农村房屋买卖时其宅基地使用权是否同时流转未做明确规定，理解上易产生歧义 。目前，我国法律对于房地产物权变动采取"地随房走"或者"房随地走"的原则，所以，如果农村房屋的物权发生变动，那么与其相依存的集体土地使用权甚至所有权也可能随之发生变动。如果农村居民买卖房屋包括同时转让宅基地使用权，则不利于宅基地使用权的管理，受让人很可能违反《土地管理法》中关于宅基地取得主体必须是本集体内部成员的限定，而且受让人借房屋买卖取得宅基地使用权，进行房地产开发投资，使宅基地的原有功能发生改变。如果农村居民买卖房屋不包括转让宅基地使用权，从表面来看因不涉及宅基地的流转而合法有效，则又违反了"房地一体"原则。

2、农村房屋产权不明晰，无法进行登记。农村房屋无法登记最主要原因来自土地所有权性质。农村房屋登记的核心是宅基地的流转问题，限制宅基地流转就失去了房屋权属登记发证的动力。《土地管理法》第63条规定："农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外，"《物权法》第184条、《担保法》第37条规定，宅基地的土地使用权不得抵押；《关于深化改革严格土地管理的决定》明确"禁止城镇居民在农村购置宅基地"。也就是说，集体土地所有权属于集体所有，集体组织成员只能无偿拥有土地的使用权，因为农村房屋是在以申请集体土地作为宅基地的基础上建立的。而集体经济组织成员在建造房屋时所依赖的大多是县级人民政府对于个人申请宅基地的批复，即使有集体土地使用权证书，却很少拥有房屋所有权证书，因此农村房屋权利形式存在瑕疵。有的即使存在《集体土地建设用地使用证》，那也只登记了宅基地的使用面积，对于房屋这一不动产没有任何记载。因此农村宅基地的继承、转让、抵押等无法进行，对房屋进行转让、抵押无法有效避免因行政行为不当而引发的行政复议或行政诉讼案件发生，无法规避房屋转让、登记等因操作不规范带来的风险。

3、农村房屋抵押变现难，无法实现自身价值。农村房屋抵押后，一旦借款人无法履行债务，抵押权人就可实现抵押。但在农村房屋变现的过程中存在两个问题：一是农村房屋的价值如何评估，二是在现行法律框架下如何实现农村房屋抵押权。农村房屋建设缺乏统一可操作的标准，建房材料、成本质量差异很大，农村房屋所处的位置离城市远近，这些都会影响农村房屋本身的价值。并且现行法律对农户流转的限制，很难评估出相对公允的价值。如采用一刀切的做法，显然与金融机构和农户意志相悖。我国《土地管理法》第62条规定"农村村民一户只能拥有一处宅基地"，出让者在其出让农村房屋后再申请建房又受其第4款"农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准"的限制。

4、农村住房保障体系不健全。农村房屋流转可能会触及农民基本生活保障，影响社会稳定。目前我国农村住房保障体系尚未全面建立，农民房屋及其项下的宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本。一旦发生流转，有可能引起部分城镇居民因买不起城市住房而转向农村购房，甚至引发强势集团大量收购农村房屋，侵犯农民的利益。农民将会丧失基本生存条件，从而流离失所，影响社会稳定。

（二）农村房屋的法律规定引发的弊端

1．不利于对农民财产权的保护。房屋是农民的主要财产，习惯上很多农民把辛辛苦苦积攒的钱大都投入到盖房上去了，房屋成了大多数农民最值钱的财产。但是，现有的法律制度对农民的财产却没有有力的保障体制和机制，相反，在很大程度上限制了农民对自己财产的利用。

2、不利于对公民迁徙权利的保护。现有的农村住宅法律制度从客观上妨碍了农民的迁徙，因为农民一旦离开农村进入城市，其主要的财产- - 房屋，将不再具有财产意义，既不可使用，又不能变卖，这必然造成其与这个城市原有居民竞争的不平等。

3、制约了农村经济的发展。随着改革的深化以及农业生产技术的提高，农村出现了大量剩余劳动力，如果这部分农民能够卖掉农村的房屋，就可以用换来的钱作为进城寻求发展的资本，但现有的农村住宅法律制度限制了农民对私有房屋的处置，无法实现物的效用最大化。

四、农村房屋产权流转的法律探索

在农村房屋产权流的种种困惑中，其原因是多种多样的，但从源头上追寻还是制度设计的缺陷。为此，对农村房屋流转应该从以下几个方面进行：

1、正确界定宅基地使用权和农村房屋所有权的关系。现行立法并未明确规定在农村房屋所有权发生流转的情况下，其项下的宅基地使用权也禁止转让。相反，《中华人民共和国土地法》第62条中规定："农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。"1990年l2月5日颁布的《最高人民法院关于贯彻执行(民法通则)若干问题的意见(修改稿)》第131条第二款规定："房屋所有权人出卖农村私有房屋，买卖双方自愿立有契约，交付了房款，并实际管理和使用了房屋，又没有其他违法行为的，应当认定买卖关系有效。当地政府规定需要办理登记或纳税手续的，按当地规定办理。"由此可见，法律是允许农村房屋买卖的。

  此外，虽然在农村宅基地和房屋是不可分的，但是，宅基地使用权和房屋所有权却是各自独立的一种权利。"我国法律始终将土地与建筑物视为各自独立的物，在法律禁止土地买卖的情况下，房屋买卖从未因此而受限制"。  而且，从现行立法认可农村宅基地可以依法继承的精神来看，现行立法并不排斥或否认农村宅基地使用权随房屋所有权的转让而转让，只是禁止宅基地使用权单独转让。因此，农村房屋买卖和继承，并不违反现行法律制度。国务院有关农村房屋禁止卖给城市居民的规定是不合理的。

2、明确农村宅基地使用权的主体。目前法律只是就农村宅基地使用权原始取得时的主体进行了限制，只有集体经济组织的成员才有资格申请。但是对此后的使用权主体并没有明确限制。从实践看，现行立法允许农村宅基地使用权随房屋的继承而被继承。农村宅基地使用权的可继承性，决定了其权利享受主体的可变化性。如果说农村宅基地使用权在原始取得阶段是与成员权紧密相连的话，那么随着一些法律事实的变化，其权利享受主体的身份将不是一成不变的，而是可以发生变动的。

3、规范房屋所有权登记。首先，要把好宅基地使用权登记关。要严格执行《土地管理法》"农村村民一户只能拥有一处宅基地"的规定，登记前需要进行严格的户籍调查。对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，全面进行农村房屋所有权登记，颁发《房屋所有权证》；对超占面积宅基地、一户多宅等历史遗留问题，要按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发 [2008]146号)等文件规定处理。其次，努力提高宅基地登记工作的规范化、信息化水平。在宅基地登记程序上，要严格按照《土地登记办法》规定的程序进行，申请宅基地必须符合土地利用总体规划，严格履行现场指界等必要程序，确保权属合法无争议；宅基地地籍调查应逐步进行，绘制高精度的农村地籍图和宗地图，建立农村地籍信息系统或农村宅基地数据库，并将此成果充分应用到宅基地审批与管理、土地使用权权属纠纷调处、变更土地登记等工作中。再次，明确标准，建立农村宅基地奖惩使用制度。鼓励有条件的农民放弃农村宅基地到城镇居住，为旧宅基地复垦整理和新增户宅基地划拨创造条件。对超面积使用宅基地的农户收取相应的土地使用费。第四，积极探索联合执法机制。建立由国土、城建、公安、法院等部门联合执法的互动机制，形成执法合力，加强违法案件查处力度。重点查处乱占滥用耕地、超面积建房和非法交易的行为。

4、规范农村房屋产权流转。首先，分渠道流转。买卖双方都是农村居民的，可按现在的交易方式进行；购买方为非农村居民，且经市、区 (县)级人民政府批准修建的农民集中居住区房屋，可在向土地所有者支付土地出让金、向政府缴纳相关税费的前提下上市流转。其次，渐进实施流转。先从市场价值大、可变现能力强的乡镇街道附近房屋、县乡公路两侧房屋、依照村庄布点规划建设的中心村房屋以及通过村庄整理或拆迁安置统规统建的农村房屋进行，取得成熟经验后，逐步扩大到全体村庄，以引导新农村建设。流转以抵押流转为主，严格并规范自由买卖转让。再次，规范流转价格。为了防止农村房屋贱价出售、损害农民的利益，从房屋交易公平的角度出发，地方政府应制定农村房屋转让指导价格，逐步建立公平的农村房屋市场，保障农民的合法权益。

5、完善配套法规。农村房屋流转应尽快以中央土地立法为主展开。从宏观方面讲，尽快修改《土地管理法》、《物权法》、《担保法》中禁止的宅基地流转的条款，按宅基地管理与房屋产权管理一体化的思路，农村集体建设用地与国有土地同地、同价、同权的原则，设计《农村宅基地管理办法》，以国务院规章的形式规范宅基地流转及管理，在明确在保持农村宅基地集体所有的基础上，政府应对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其上房屋的所有物权、用益物权、担保物权的设立、转让变更和消灭等物权变动进行相应登记，规范农村房屋流转的原则、条件、审批程序和管理办法。

总之，明确权利，才能正确行使权利，才能在权利被侵害时要求保护和救济。因此明确涉及农村房屋各项权利，及时改变农村房屋权利的不完善性，不仅符合当前不断发展的社会现状，符合新农村建设的需要，而且对于法院在司法实践中正确处理相关案件具有积极意义，使法院不再因为对房屋权利的疑问影响到最后判决的公正性。