实践中，复议机关担心改变具体行政行为之后即作被告，从而采取尽量维持原行政行为的做法，特别是涉及到信访缠诉的案件，复议机关更倾向于将矛盾解决在基础或者下级机关，更倾向于作出维持的决定，以致于复议虚化，复议机关一度被讥讽为"维持会"。那么，如何保证复议机关应当依法履行《行政复议法》规定的监督职责得到强化呢？笔者认为，应当统一由复议机关作为行政诉讼的被告，从查清案情角度考虑，可以依法或依申请追加原被诉具体行政行为的作出机关为共同被告。同时，由行政首长出庭应诉制度及不出庭即承担不利法律后果的强效机制的共同作用，强化复议机关行使行政复议的监督职责。

一、问题提出：经复议案件被告人制度实则宣判复议制度"死亡"

我国现行的《行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

作为对上述条文的补充，最高人民法院《行政诉讼法》修改建议稿第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。第三款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，以作出原行政行为的行政机关为被告；起诉复议机关不作为的，以复议机关为被告。

从我国现行《行政诉讼法》第二十五条的规定，我们看到，只有复议机关改变原有具体行政行为的基础上，复议机关才是行政诉讼被告。从最高人民法院《行政诉讼法》修改建议稿第二十六条的规定中，我们也看到，第二款是对第二十五条规定的复职及固定，在第三款中虽然将复议机关列为行政诉讼被告，但是其针对的是复议机关的不作为，而并不是针对被诉原具体行政行为。总之，从上述条文我们可以看到，只要复议机关没有从实则上改变被诉具体行政行为，那么其就不会成为行政诉讼的被告。

司法实践中，从行政首长出庭应诉率低下、行政诉讼媒体关注率高等现象综合考虑，复议机关往往不愿作为行政诉讼的被告出庭应诉，那么，一个问题就随之凸显了，即复议机关为避免作为行政诉讼的被告，而在行政复议中存在"实质不作为"的现象，即，只要行政相对人提起行政复议，那么复议机关一律不作改变原具体行政行为的复议决定，维持或者不予复议。由此产生的不利后果就是作为行政相对人权利救济途径的行政复议制度实质上名存实亡，原本应由复议机关所在地法院管辖的案件，仍由作出具体行政行为的下级行政机关所在地法院管辖，案件的裁判压力无形中进一步下移，由复议机关的"实质不作为"行为，却导致了行政诉讼中管辖权的偏离。可以说，复议机关这种避免作为行政诉讼被告，而一律不予改变原具体行政行为的"实质不作为"行为，从实质上已经宣判了行政复议制度的"死亡"。

二、如何让"维持会"真正行使辅以监督的职责？

江必新教授认为，复议机关担心改变行政行为之后作被告，而采取尽量维持原行政行为的做法，特别是涉及到信访缠诉的案件，复议机关更倾向于将矛盾解决在基础或者下级机关，更倾向于作出维持的决定，以致于复议虚化，复议机关被讥讽为"维持会" 。据此，不少学者提出了不同的建议，有学者认为，复议机关应当作为共同被告；也有学者认为，复议机关统一作为被告，甚至可以委托原具体行政行为的做出机关出庭应诉。江必新教授认为，无论采取哪种方式，都应当强化复议机关依法履行行政复议法规定的监督职责为目标。

笔者赞同江教授的观点。因为，行政复议作为行政相对人表达诉求和权利救济的主要途径，是行政诉讼"前置"的纠纷化解的机制保障。行政复议制度有效保证了上级机关对下级行政机关依法行政的监督和制约，是行政机关行政作为合法性的有效保障，可以说行政复议制度在当前的社会环境以及群众利益的保护体系中占有举足轻重的作用。如果因为复议机关不愿作为行政诉讼的被告，就将该制度付之高阁，甚至宣判该制度"死亡"，不管从法制建设还是公众权利保障的方面讲，都是难以让人接受的。

那么，如何才能让"维持会"真正行使复议监督的职责呢？是采取"共同被告说"观点，还是"统一被告说"观点呢？

笔者认为，从行政诉讼被告认定的角度分析，首先应当明确经过复议的行政诉讼统一由复议机关作为行政诉讼的被告。从强化复议机关依法履行行政复议法规定监督职责的指向出发，应当在保证复议机关依法履行行政复议法规定监督职责的基础上，采取 "统一被告说"理论。即，为防止行政复议机关为避免作被告而尽量采取维持原行政行为的做法，统一将复议机关作为行政诉讼的被告，从查清案情角度考虑，可以依法或依申请追加原被诉具体行政行为的作出机关为共同被告。笔者的理由主要是：一、实践中，复议机关尽量采取维持原行政行为较为普遍，由此引发架空行政复议制度的问题较为严重；二、复议机关拥有依照行政复议法行使行政监督的法定职责；三、不管复议机关是否作出维持原行政行为的决定，其都应对其监督范围内的行政行为承担责任。笔者认为，复议机关既然应依法监督下级行政机关行政行为的职责，那么，其不应当以作出维持决定而免责，只有将复议机关真正纳入到行政诉讼的制度中来，才能使行政复议制度的功能得到较好的发挥。

那么，具体如何保证复议机关依法履行行政复议法规定监督职责得到强化呢？

江必新教授在促进行政诉讼效果的最大化的思考中提出的建立"行政首长出庭应诉"机制是值得借鉴的。江教授认为，行政首长出庭应诉，既可以彰显行政机关依法行政的法制形象，也有助于行政机关负责人了解案件的真实情况以及行政执法过程中存在突出问题。国务院《关于加强法治政府建设的意见》中对此作了明确的规范和要求。同时，行政首长出庭应诉还有利于案件的快速解决，尤其是一些案件行政首长可以当场决定，对于当事人的和解、促进案件彻底解决有着积极的意义。因此江教授认为，对于重大行政诉讼，被告法定代表人应当出庭应诉，确保合理原因不能参加的，应当制定1名副职负责人参加诉讼 。相信为避免行政纠纷进一步扩大，致使复议机关成为行政诉讼被告，行政首长甚至要亲自出庭应诉，那么行政复议机关则会利用好行政诉讼启动之前的行政复议程序较好的规范行政机关的行政行为，较好的维护行政相对人的合法权益，促进行政纠纷在进入诉讼阶段前得到较好的化解，这样"维持会"的行政复议监督的职责将得到较好的保证。

同时，为确保行政机关，包括被诉复议机关能够较好的出庭应诉，强化行政机关不答辩、不出庭的司法责任意识，笔者认为有必要明确限制传唤的次数，新民诉法已经赋予了司法机关更多的送达方式，那么，在合法送达传唤文书的基础上，明确两次传唤拒不到庭参加诉讼的，视为被告放弃诉权，在原告提出一定证据证明案件基本事实的基础上，法院一律缺席判决被告败诉。

笔者相信，经过复议的行政诉讼中，在统一由复议机关作为诉讼被告的基础上，由行政首长出庭应诉制度及不出庭即承担不利法律后果的强效机制的共同作用下，复议机关行使复议监督职责应对得到一定的强化。因为，在此基础上，如果复议机关还是对行政相对人的复议申请采取尽量维持原行政行为的做法，甚至是毫无作为的话，那么不管是普通行政诉讼，还是信访缠诉的案件，那么矛盾的解决都不会只是下级机关的任务，复议机关也不会作壁上观，相反其将承担更多的诉讼被告的角色，甚至其行政首长还要因为复议机关没有利用好行政复议的程序化解纠纷而亲自出庭应诉；如果复议机关还是像往常一样，对于法院的传票置之不理，那么法院将不会因为复议机关的出庭而无法解决行政纠纷，相反，法院更加直接的作出复议机关败诉的判决。由此可见，复议机关为避免成为行政诉讼的被告、避免行政首长出庭甚至是直接败诉，将强化行政复议肩负职责是不言而喻的。

三、结语

实践中，复议机关担心改变行政行为之后即作被告，而采取尽量维持原行政行为的做法，特别是涉及到信访缠诉的案件，复议机关更倾向于将矛盾解决在基础或者下级机关，更倾向于作出维持的决定，以致以复议虚化，复议机关一度被讥讽为"维持会"，那么如何保证复议机关依法履行行政复议法规定监督职责得到强化呢？笔者认为，统一由复议机关作为行政诉讼的被告，从查清案情角度考虑，可以依法或依申请追加原被诉具体行政行为的作出机关为共同被告。同时，由