近年来，人民法院积极延伸审判职能作用，密切关注司法审判领域中反映出的有关管理体制、公共政策、经济发展、社会稳定等方面存在的问题，及时提出司法建议，实现了审判工作与经济社会的良性互动，有力推动了社会管理创新。但不可否认的是，司法建议工作还存在诸多方面问题，进而削弱了司法建议在加强社会管理法治保障工作中的应有功能作用。

一、存在问题

1、法院对司法建议工作的重视程度不够。部分法院定位不当，没有充分认识到司法建议工作的意义和作用，片面地认为行使审判权是法官唯一的任务，仍然存在“司法建议可提可不提，办不办理无所谓”的错误思想，处于想做就做，想放就放的状态。由于没有严格的绩效考核要求，是否做、如何做缺乏制度上的规范，进而逐渐形成了对司法建议工作认识不到位、工作开展不积极的现象，导致法院通过司法建议途径参与社会管理的职能作用尚未充分发挥。

2、司法建议缺乏明确的法律强制力。我国目前尚未形成系统完备的司法建议制度，有关司法建议的条文仅散落分布在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律法规或相关政策中，但在上述法律法规和政策条文中，都是规定人民法院“可以……提出司法建议”，既非“必须”也非“应当”，亦未规定失职不提司法建议的法律责任，更未规定被建议对象拒绝回复和拒绝采纳司法建议的惩戒制度。这就导致司法建议不能发挥其应有的激励和惩戒功能，进而失去了法律应有的严肃性和权威性，其法律效力这一瓶颈问题越来越凸显。

3、司法建议质量有待进一步提高。由于目前法院普遍面临着繁重的审判执行工作压力，法官受时间和精力所限，发出的司法建议质量虽然较之以前有所好转，但是仍有较大提升空间。从各地法院近几年的司法建议内容看，多数为个案建议，宏观建议较少；部分司法建议针对性不强，对社会热点问题、亟须解决的问题、重大民生问题关注不够；部分司法建议调研深度不够，内容空泛，所提建议可操作性不强。

4、反馈率偏低，督促落实不到位。司法建议只是一种柔性的“建议”， 由于缺乏法律强制力，且督查落实不到位，导致司法建议反馈率偏低，即使有反馈，也存在形式化、应付化、拖延化的倾向，甚至出现石沉大海、杳无音信的情况。有的司法建议发出之后，没有及时回访和督促落实，没有有效监督相关单位对建议的采纳、落实情况；有的被建议单位不明白司法建议的用意何在，或者顾虑重重，认为司法建议是揭丑找短，所以对司法建议置之不理或者给予冷言冷语，司法建议工作的社会认同度有待努力提高。

5、司法建议工作制度落实不到位。由于法官在繁重的办案和调研任务之外很难“心有旁骛”，于是以结案为目标的“摆平”逻辑在法官中赢得了更多的市场，进而导致存在未严格执行最高人民法院《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》。有的司法建议不严格按照诉讼文书样式要求制作，具有很大的随意性；有的司法建议内容不全面，没有充分阐明所发现问题的成因和提出建议的依据；有的司法建议措词不准确，逻辑不严谨，方法不适当，难以使被建议单位采纳；有的司法建议制作、审批和发布程序不够严谨和规范。

二、提出对策

针对目前司法建议工作机制存在问题，应该完善启动机制，杜绝“一判了之”；完善制作机制，力求“一建中的”；完善回访机制，防止“一纸空文”；完善规范机制，确保“一以贯之”。具体讲来，有如下几点：

1、提高思想认识，正确理解司法建议工作的重要性

理念是行动的先导，认识到位才能工作到位。所以，各级法院要高度重视，要强化对司法建议工作的认识和在审判工作中审时度势提出建议的意识。要将司法建议工作作为审判职能中一项不可或缺且日益重要的组成部分，将其视为推进社会管理创新工作的重要抓手予以推进；各级党政机关要进一步澄清认识，加强对司法建议工作的领导，对落实司法建议情况进行监督，采取切实措施支持司法建议工作的开展；被建议单位应当认真对待，并根据自身情况积极采纳建议，就提及的建议督促有关人员落实，弥补工作中的漏洞，减少矛盾和纠纷的发生，积极配合法院做好反馈工作。

2、加快立法进程，确保司法建议工作顺畅开展

在全国性立法层面，建议加快相关立法，赋予司法建议明确的法律效力和法律地位。可在刑事诉讼法中增设法院的司法建议权，与行政诉讼法和民事诉讼法司法建议权并列。笔者建议，在三大诉讼法的总则或专章中对司法建议工作予以规定，让司法建议与判决、裁定、决定、通知、命令、公告等结合起来，构成一套完整的法律文书种类，充分发挥人民法院的职能作用。同时，应细化和规范司法建议的内容、形式、适用范围、制作程序和制裁措施等。在地方性立法层面，建议各级人大制定地方性法规规范司法建议工作，特别是将监督检查行政机关办理司法建议的情况纳入相关规定，以有效提升依法行政能力和社会管理水平，增进法院与行政机关的良性互动。

3、严格管理程序，促进司法建议工作规范化

要认真执行现有的规定要求，统一撰写格式，确定行文规则，明确使用情形，规范运行程序。司法建议的制作和发布程序，一般应由案件承办人或者合议庭讨论决定后提出，报院长或者分管副院长批准同意后以法院的名义发出；建立专门的司法建议文书登记备案记录台账，统一分类、编号，详细记载拟稿人、被建议单位、建议内容及建议的落实情况等内容；建立统一的司法建议信息库，及时将司法建议及其反馈情况、领导批示等录入信息库，并实时对外公开；建立司法建议的撤销、变更制度，明确规定司法建议的变更、撤销程序。

4、提高建议质量，优化司法建议产出机制

提升司法建议的质量是司法建议生命力的源泉，所以，建立健全司法建议的质量管理机制尤为重要。在提出司法建议之前，应当做好全面细致的调查研究，确保客观性、准确性；在提出解决方案时，既要“对症下药”，注重及时性、针对性、可行性；要“高屋建瓴”，着重关注一些对创新社会管理具有重要意义的普遍共性的宏观综合性问题，提高司法建议的指导性；要加强法官技能培训，健全经验总结和交流机制，提升司法建议制作能力；建立健全激励考核工作，将司法建议工作开展情况纳入法官业绩考评和法院科学发展考核之中，兼顾数量和质量，明确奖惩，调动法官的主动积极性。

5、确保建议实效，强化跟踪、回访和反馈机制

司法建议不仅是一份静态的文书，更是司法和社会互动的一个过程，不仅要指出问题，更重要是解决问题。其功能的发挥，关键在于司法建议的采纳、应用和转化程度。司法建议中应明确该建议需要反馈的期限和方式等，并告知对未予及时反馈的相应制裁措施；加强与被建议单位的沟通协调，适时进行询问、提醒和回访，及时了解司法建议的运行成效；建立健全对被建议单位拖延、不予回复、整改不积极或不到位的督促和监管机制，必要时，可提请被建议单位的上级领导机关或主管机关督促司法建议的落实；加强宣传，引导被建议单位自觉落实司法建议。

6、争取党政支持，增强协作联动机制

扩充司法建议的参与主体，探索与人大代表、政协委员以及人民陪审员、专业人士相结合的方式，借助多方面的知识优势更有效地解决问题；建立司法建议沟通联系制度，通过召开联席会议，共同研讨，提升依法行政能力，营造良好的外部环境和舆论氛围，促进党政机关、社会团体法治化水平的提高；建立司法建议采纳情况考核制度，逐步将司法建议落实情况纳入社会治安综合治理的考核范围，以提高被建议单位对司法建议的重视程度。此外，应逐步建立起法院向人大及其常委会的专项汇报制度，自觉、主动地接受监督和检查，并对人大代表提出的建议、批评和意见，积极遵循办理和改进，并予以准确、及时的答复。