[课题摘要]

当前一段时期，伴随着经济社会的发展转型，各种矛盾纠纷交织丛生，且有相当一部分涌向法院，从而给法院和法官工作带来巨大的压力和挑战。为有效化解矛盾纠纷，缓解审判压力，推进矛盾纠纷源头治理，在扬弃我国传统"无讼"思想追求和谐、善治等积极因素的基础上，洪泽法院从2011年下半年开始了"无讼村居"创建的探索与实践，并积累了一定经验做法。面对当前新一轮的诉讼高发期，立足于业已开展的司法实践，借鉴外地成熟的经验，对创建"无讼村居"的价值、运用、发展深入地调研、客观地评判和适度地推进，显得有益而迫切。本调研报告简要总结了洪泽法院"无讼村居"创建活动的主要做法、初步成效，对工作开展中存在的问题和不足进行了归纳和梳理，剖析成因，并综合相关理论和实践做法，提出了难题破解路径和解决对策，以期对提高自身科学发展水平、提升干警司法能力、有效参与社会管理和保障社会和谐稳定有所裨益。

当前我国正处于社会转型期，在旧有的社会管理模式和经济发展体系加速分解的背景下，人们思想行为的独立性、选择性、多变性、差异性不断增强，社会利益关系更趋复杂，不同地区、不同阶层、不同职业、不同利益诉求的矛盾纠纷大量涌现，其中有相当一部分纠纷寻求司法途径解决，人民法院日益成为各种社会矛盾的集散地。如何最大限度为当事人提供有效的司法服务、如何实现司法资源的合理运用以及推进矛盾纠纷源头治理，已经成为人民法院面临的一项重大现实课题。有鉴于此，在扬弃我国传统"无讼"思想追求和谐、善治等积极因素的基础上，洪泽法院从2011年下半年开始了"无讼村居"创建的探索与实践，并积累了一定经验做法，形成了一定的社会影响。为把这一创新举措继续向纵深推进，2013年1月，洪泽法院组成课题组开展了专题调研。课题组通过调查问卷、座谈交流、查阅文件、统计分析、研讨集思等方式，全面深入考察了前一时期"无讼村居"创建工作的基本情况，并在认真回顾总结工作成效经验，梳理剖析工作问题成因的基础上，坚持以科学发展观为指导，对在更高层面和水平上系统全面推进"无讼村居"创建活动进行了初步思考，形成调研报告如下：

一、开展"无讼村居"创建活动的背景

近年来，我院立足审判工作实际，积极践行"公正司法、一心为民"宗旨，不断优化司法服务，努力提高审判质效，及时公正高效地处理了大量矛盾纠纷。但随着案件数量的持续增长，一些困难和问题也日益凸显：

一是案多人少的矛盾不断加剧。2008年至2012年，我院分别新收案件3428件、4276件、4664件、5129件、5711件，分别审结3431件、4194件、4594件、5064件、5644件，院审判一线法官年办案数分别为87.6件、109件、113件、203件、225件，法官审判压力不断加大（见图1）。

（图1:2008-2012年洪泽法院法官年结案数增长情况示意图）

二是法官做群众工作的本领亟需提高。当前，法官群众工作能力缺失主要表现在以下几方面：一是对息诉指导工作重视不够。部分法院工作人员重在强化对当事人的举证指导、法律释明，教群众如何打官司，但对诉讼风险告知以及诉讼可能带来的不利后果、消极影响释明不足，来案就收，一判了之，小矛盾大处理，违背了相当一部分当事人的初衷。二是送达找不到人，协调说不进话。面对当事人外出务工数量较多、人难找的现象，有的法官直接公告了事，没有详细寻找当事人联系方式；有的法官不能用群众接受的语言、认可的方式做调处工作，案件处理效果不好。三是忽略善良风俗在司法审判中的运用。近年来新近招录的大学生包括外地大学生增多，他们中有的对当地方言和风俗习惯不太熟悉，同时对人性化司法重视不够，造成一些群众对法院工作不支持、不配合、不认同，工作质量、成效因而大打折扣。

三是人民法院工作与人民群众的新要求新期待相比还有不少差距。经过调研发现，当前人民群众对法院工作提出一些新要求新期待：不仅要求法院裁判结果公正，还要求诉讼高效便捷；不仅要求提供实体上的司法保障，还要求尽可能地降低纠纷解决的成本；不仅要求得到公平对待，还希望己方尊严和颜面能得到维护；不仅要求对司法活动有知情权，还期待对司法活动主动参与和监督。法院的工作成效与上述需求期待相比，法院的自我评价与社会评价的反差均存在不小的距离。

面对这一形势，如何尽最大可能地满足人民群众日益增长的司法需求，切实减轻其讼累；如何尽最大可能地化解案多人少的矛盾，实现法院的科学发展；如何尽最大可能地创新社会管理，促进社会和谐，成为洪泽法院党组努力思考的问题。人民群众需要一个平台，能够得到优质高效低成本的司法服务；人民法院也需要一个平台，搭建司法与民众的连心桥。于是，创建"无讼村居"的设想和行动便应运而生。

开展"无讼村居"创建，是全面贯彻科学发展观，努力践行"为大局服务，为人民司法"工作主题的重要体现。通过"无讼村居"创建活动的开展，进一步提升法官的大局意识、责任意识，克服就案办案、机械执法思想，引导法官自觉深入基层体察民情，关注民生，切实把司法保民、便民、安民、惠民、亲民和取信于民的工作举措落到实处，以实际行动回答好"为谁执法、为谁办案、为谁服务"的根本问题。

开展"无讼村居"创建，是缓解办案压力、破解案多人少难题的重要举措。利用"无讼村居"创建活动搭建的矛盾纠纷排查化解平台和工作网络，强化对人民调解的工作指导，充分调动社会各界在矛盾纠纷化解中的参与度，通过诉讼与非诉讼方式的联动对接，将大批矛盾纠纷化解在萌芽状态，化解在基层，化解在诉前，从而压降案件数，节约宝贵的司法资源。

开展"无讼村居"创建，是从源头化解社会矛盾，创新社会管理的重要实践。参与和推进社会管理创新，人民法院责无旁贷。通过开展"无讼村居"创建活动，及时排查发现苗头性问题，做好纠纷源头预防化解工作；强化对民调组织和司法协理员的指导培训，增强基层自治组织矛盾纠纷自我调处化解的能力；积极宣传法律知识，弘扬法治精神，引导社会提高自我管理和调节能力，推进社会资源整合，从而实现对社会秩序的有效调控。从某种意义而言，这是法院提供的更高层次的司法服务和保障。

开展"无讼村居"创建，是加强司法公信建设，提升法院形象的重要方式。"无讼村居"创建活动的开展，可以让社会公众近距离了解人民法院工作的基本流程、程序要求，增强法院工作的透明度。通过提供及时、高效、便捷的司法服务，紧紧把握群众对司法便民的要求，有助于树立司法为民的良好形象。通过主动融入社会矛盾纠纷调处网络，积极担负司法机关的职责和使命，努力赢得党委、政府及社会各界的理解和支持。

二、"无讼村居"创建活动开展概况

（一）主要做法

1．搭建一个平台：审务工作站。在全县中心村居（社区）设立了35个审务工作站，将挂钩法官的照片、联系方式、工作制度公布上墙，挂钩法官定期到审务工作站开展巡回审判、纠纷排查、矛盾化解、释法答疑、调解业务培训、回访帮教、司法建议、民意沟通等工作。

2．开展两项挂钩:一镇一庭室、一村一法官。将全县12个乡镇划分为10个片区，每个庭室分片区挂钩1-2个乡镇，庭室干警每人挂钩负责一个村居，挂钩干警作为审务指导员定人、定点、定期到所驻村居开展工作，年度对包片挂钩工作进行检查评比，兑现奖惩。

3．建立"六联"机制。创立纠纷联排、矛盾联调、审务联动、法制联讲、社会联管、和谐联创等"六联"工作机制，组织法院干警主动深入基层一线，积极推进"无讼村居"创建工作。

一是开展纠纷联排。挂钩干警定期到审务工作站进行调研和走访，与当地镇、村干部群众代表进行座谈，收集、排查村居苗头性、倾向性、动态性的涉稳、涉诉、涉访情况，及时拿出解决方案，力争将矛盾纠纷消灭在萌芽状态。挂钩法官作为审务指导员做到"三个必到",即重大节日前必到、农村大忙时必到、突发事件时必到，每周联系村组干部不少于1次，每月驻站工作不少于1天，每季度至少开展一次纠纷排查化解工作反馈与建议。

二是开展矛盾联调。建立健全矛盾纠纷合力化解机制，与县司法局、县人社局等12个部门联合下发了《进一步加强诉调对接工作的意见》，以各镇司法所为依托建立起覆盖全县城乡的人民调解工作网络。审务指导员应需提前介入村居矛盾纠纷调处，进行业务指导和矛盾化解工作；对涉及群体性纠纷、矛盾易激化的诉讼案件，积极联系妇联、工会等组织以及村居干部、司法所同志共同化解。

三是开展审务联动。积极开展委托调解、邀请调解工作，对涉及婚姻、赡养、抚养、邻里纠纷等案件，委托人民调解员、村居干部开展诉前、诉中调解，对人民调解组织促成的调解协议，当事人申请司法确认的及时予以确认。对外出务工人员，委托村居干部、司法协理员做好文书送达、调解和执行线索报告工作。联合村居干部开展判后回访工作，帮助案件当事人修复关系。

四是开展法制联讲。定期选择有宣传教育意义的赡养纠纷、邻里纠纷、涉危险驾驶罪等民事、刑事案件，在村居公开开庭审理，并开展以案说法工作。到村居举办法制讲座，并结合编发法制宣传手册、展板巡展等方式，联合开展法制宣讲。以对个案联合调处为契机，加强对人民调解员调解业务知识辅导。

五是开展社会联管。建立与公安、司法、劳动、医疗、住建等部门的互动交流制度，共同化解涉民生矛盾纠纷。建立矛盾纠纷通报预警机制，对可能产生重大信访、矛盾激化、群体性事件等涉诉矛盾纠纷信息，及时通报，共商对策，确保矛盾纠纷不扩大、不扩散。

六是开展和谐联创。通过定期报送涉诉矛盾纠纷"白皮书"，为各镇、村居量身定作"平安报表"，帮助村居建立"平安档案"、"治安档案"、"和谐档案"，做好法治文化室、农民书屋、善良民俗推广站等结对共建工作，提升基层管理水平。

（二）初步成效

1．传统民事案件受案数增速趋缓。虽然2010-2012年洪泽法院受理的案件绝对数呈逐年上升趋势（见图1），但扣除偶然性集中诉讼事件，即洪泽县农村信用合作联社为筹建农村商业银行而启动的借款合同纠纷案件集中诉讼活动，上述年度案件受理数分别为3216件、3640件、3581件（见图2），增幅总体趋于稳定，且传统民事案件受理数亦表现出趋缓态势（见表1）。

（图2：2010-2012各年度扣减涉信用社案件后各年度案件数示意图）

2．法官定分止争的司法能力明显增强。群众理性选择维权方式的意识增强，首选诉讼作为解纷方式的比重低，服判息讼率高。从对500名村民的调查情况来看（见表2），纠纷发生时，93%的村民选择找村居干部、挂钩法官调处等非诉讼方式解决，仅33名村民表示会首选诉讼方式解决，占总数6.6%。诉讼与非诉讼解纷方式紧密衔接，大部分矛盾纠纷均能在诉外及时得到化解。此外，挂钩法官通过经常性地赴基层开展工作，拜群众为师，接地气、访民情、尊民俗，进一步拉近了法院与人民群众的距离，人难找、话难说的现象得到很大程度地改观；人民调解员经常与法官一道共同参与矛盾纠纷调处，亦受耳闻目染之益，法官和人民调解员的群众工作能力和解纷能力均明显提升，法院的服判息诉率也显著提升。2012年洪泽法院服判息诉率指数为97.54%，在全省基层法院排名第一。

（表2：对500名村民在纠纷发生后首选解决途径的调查问卷情况）

3．群众对法院工作的满意度显著提升。通过开展"无讼村居"创建活动，法官经常性进村入户进行矛盾纠纷排查化解，通过主动与村民座谈、打电话沟通等多种形式及时开展有针对性的司法服务，真正将司法亲民、便民、惠民各项举措落到实处，既化解了矛盾纠纷，又宣传介绍了法院工作，加深群众对法院工作的了解和认同，有效提升了群众对法院工作的满意度。2012年，在人民法院公众满意度调查中，洪泽法院公众满意度为98.21%，同比上升6.2个百分点。

4．创建活动的社会影响力逐渐形成。从调查问卷情况看，我院开展的"无讼村居"创建活动得到了大多数法官、律师、村居干部及村民的肯定和认同（见图3、4、5、6），在社会各界亦形成了一定的影响。2012年以来，该活动分别得到淮安市市委常委、政法委书记史国君、淮安市政协副主席、洪泽县委书记王兴尧的批示肯定，也被《中央电视台》 、《人民法院报》 等中央级媒体专题推介报道，被中国人民大学博士生导师肖建国教授誉为"追求善治的洪泽经验" ，被淮安中院评选为2012年度全市法院优秀创新创优项目，也入围"2012年度淮安市社会管理创新及平安法制建设十大项目"评选。

（图3：对30名律师的调查问卷情况）       （图4：对40名法官的调查问卷情况）

（三）基本体会和经验

1．要找准参与社会管理创新活动的立足点

人民法院在社会管理创新工作中，每推出一项新举措时，必须深深契合时代背景，必须深切关注群众需求，必须深入扎根当地土壤，必须自觉纳入社会管理工作网络。

（1）立足时代背景。当前，社会矛盾纠纷主要呈现如下特点：即涉及民生领域的矛盾多发、群体性纠纷突出、矛盾多样复杂、易激化、化解难度大、矛盾纠纷经网络等新媒体传播易扩大化等等。囿于收案范围的有限性、人力资源的有限性、司法公正的有限性等因素，人民法院无法也无力对矛盾纠纷的处理工作大包大揽。因此，如何科学合理地运用诉讼和非诉讼的渠道、方法、力量去综合化解社会矛盾，是摆在我们面前的一项重大时代命题。人民法院必须主动前移工作关口，延伸工作触角，积极参与搭建多元纠纷化解平台，推动社会各方协力化解矛盾，形成多元化、多层次、多渠道的社会矛盾纠纷治理方式。

（2）立足群众需求。满足群众需求是人民法院一切工作的出发点和归宿。当前人民法院所面临的主要矛盾，是相对滞后的司法体制和工作机制已经不能适应人民群众日益增长的司法需求。因此，在法院工作中，应该经常性地到基层一线走访调查，满足群众利益诉求、意愿表达的需求；加大公开审判、巡回审理工作力度，满足群众司法公开的需求；选聘司法协理员、执行联络员、人民陪审员，满足群众有序参与司法工作的需求；及时、便捷、低成本地调处纠纷，满足群众司法便民需求。通过采取有效途径，有效满足群众的知情权、表达权、参与权、监督权，使司法获得群众的信赖和支持。

（3）立足辖区实情。洪泽县域交通状况较为复杂。我县地处苏北平原，辖区水陆交汇，水网林立，水域面积占辖区总面积的54%，部分群众诉讼时存在交通不便的情况。部分居民法制意识欠缺。城乡二元结构明显存在，相当一部分农民文化程度不高，欠缺法律知识，且有相当比例的青壮年外出务工，常驻人口多为老人妇女儿童，这一群体法律素养更为淡薄；湖区渔民豪爽直率，但生活场所相对封闭，文化程度、法律素养普遍不高，乡规民约、风俗习惯对人们日常交往行为的指引作用大。基层组织力量较为薄弱。村级组织集体经济普遍不够发达，村干部人手少，工资待遇不高，接受专门的解决纠纷的培训较少，自发组织开展法律宣传很少，辖区内有较大规模和影响的群众受骗上当事件偶有发生。以上均彰显了开展"无讼村居"创建的现实价值。

（4）立足统筹联动。自觉将法院工作纳入社会矛盾纠纷大调处工作格局，积极争取党委领导、政府支持，联合各方力量在诉前、诉中、诉后等各个阶段齐抓共管，形成化解矛盾纠纷的合力。对人民法院承担的各种诉讼和非诉讼事务，始终注重将其置于经济社会发展大局、社会管理工作网络中去谋划、部署、推进，积极争取更广泛的关注、理解、认同和支持。

2．要在吸收借鉴的基础上创新思路和方法

（1）批判吸收传统"无讼"理念。"无讼"一词源自孔子语"听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。" "无讼的直接含义是没有或者说不需要诉讼，引申为一个社会因没有纷争和犯罪而不需要法律或虽有法律而搁置不用。" 作为中国传统法律文化的基本价值取向，即使在诸侯混战、百家争鸣的先秦时代，各种学术流派、思想对无讼的看法却殊途同归。道家崇尚自然和谐，向往"小国寡民"的理想社会，提倡"寡欲"、"无为"、"使民不争"。儒家期待的是构建没有诉讼、没有纷争、人们和睦相处、情同手足的和谐社会。孔子认为"听讼"仅是实现无讼的一种手段，"无讼"才是听讼的终极目标。法家主张"以刑去刑"，最终目的也是取消刑杀和诉讼。在"无讼"思想的熏陶下，民众的耻讼、厌讼、惧讼和官方的贱讼、压讼、息讼形成了中国传统社会的主流诉讼文化观念。

在"无讼村居"创建中，一方面，我们需要防范避免"无讼"思想的消极影响，即"无讼法律文化维护等级制度的目的性，导致人人平等法制观念的认同障碍；无讼法律文化道德至上的价值取向，导致民众权利意识匮乏，缺乏法律信仰" 。另一方，其具有的"注重德教、谋求和谐"，"节约成本、互利共赢"等合理成分亦可为今所用。在"无讼村居"创建活动中应注意加强与社会主义思想道德建设、社会主义核心价值观宣传教育等活动结合起来，营造崇尚美德、追求高尚、激励先进的良好风尚。善于发挥当地享有较高威望的老人、长者的作用，邀请其参与传统民事纠纷的调处。同时，充分调动村居干部特别是具有现代法治观念的大学生村官的工作积极性，发挥其了解村居情况、善做群众工作、具有较高法律素养的优势，使矛盾纠纷及时得到钝化解决。

（2）吸收借鉴外地成功经验。在有效预防、化解涉讼矛盾纠纷方面，多地法院进行了有益探索，其中一些卓有成效的做法，我院在"无讼村居"创建活动中予以吸收和借鉴。如陕西省陇县人民法院于2008年6月推行"一村一法官"机制，在辖区镇村设立由"一名法官一名参审员一名调解员"组成的法务庭，一名法官负责联系5至6个行政村，其角色定位是担当了解社情民意的信息员、联系基层组织的联络员、落实司法惠民的协调员、指导基层调解的督导员、理顺情绪的"消防员"、提供法律服务的咨询员、负责法律宣传的宣传员、做好息诉罢访的防控员。山东省广饶县人民法院自2009年8月开始，在全县各乡镇、街道、部分单位分别设立法官工作站，主动占位整合各类社会资源，建立多元化解决民事纠纷的新平台，将大量民事纠纷化解在诉前，提高民事案件的审判质量。

3．要在社会管理创新理论指导下自觉开展创建活动

社会管理是指人们为使社会机体及各部分向着一定目标运行而进行的计划、组织、控制和引导等活动，说到底就是对人的管理和服务，维护社会和谐和稳定。社会管理不是要把社会管住、管死，而是着眼于增加社会活力，调动社会积极性，营造和谐有序的社会环境。管理是手段，服务是最终目的。社会管理的最高水平是将社会问题及隐患消灭于萌芽乃至未萌之前。社会管理需要社会各主体协同，充分发挥社会组织提供服务，反映诉求，规范行为的作用。社会管理的真正主体是人民群众，人民群众自愿参与的社会管理才是真正有效的管理。改革开放以来,我国经济社会发生了重大变化,社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显，社会从"单位管理"向"社会管理"转变，社会治安从"单一治理"向"综合治理"转变，化解社会矛盾从"单一机制"向"多元机制"发展。

人民法院作为社会主义事业的建设者和捍卫者，既是社会建设的主体，也是社会管理的主体，参与社会管理创新是人民法院义不容辞的责任。在加快形成"党委领导 政府负责 社会协同 公众参与 法治保障"的社会管理体制进程中，积极探索参与社会管理创新的方法和途径，切实把维护和保障良好的社会管理秩序作为法院的重要职责：在做好执法办案第一要务的同时，走出单纯办案、就案办案的狭隘误区，创新工作机制，采取更为行之有效的措施，切实减少和化解各种因利益冲突而引发的矛盾纠纷；在司法活动中善于打破常规，创造性地审理案件，能动地指引和维护社会生产、生活秩序，引领全社会共同采取多种渠道、多种方式解决社会矛盾纠纷，进而维护社会和谐稳定的大局；运用社会管理者的思维和要求，从源头上寻求疏导社会矛盾、分流诉讼压力的新渠道，从社会、从广大人民群众中寻求解决矛盾纠纷的新力量，探索建立多元化的纠纷解决机制。

三、"无讼村居"创建存在问题及原因分析

（一）存在问题

1．角色定位不够明晰。自2011年8月开展"无讼村居"创建活动以来，工作方案的拟定、工作机制的建立、具体事务的开展等等主要由人民法院组织推进，"无讼村居"的考核、授牌主要由法院单方进行，没有有效整合乡镇党委政府、相关行政主管部门的力量齐抓共管，使创建活动的认可度和影响力受到限制。那么在活动开展近两年、需要重新回顾检视的时候，人民法院的角色定位首先需要反思。人民法院在整个活动中具体担当领导者、组织者的角色吗？该项活动如果仅依靠法院，能否保障顺畅有效地运行？对活动中存在的突出问题，人民法院能否采取必要的考核措施予以解决？对基层自治组织开展这项工作业绩的优劣，人民法院能否进行评价予以适当的奖惩？人民法院真正需要做好哪些事？对上述问题的思考和辨析，有助于避免产生法院在活动开展中存在的事务包揽、力不从心甚至无能为力的现象。

2．功能作用有待加强。从本次调研情况看，经过一段时间的努力，"无讼村居"创建活动取得了较好的成效。但由于受各方面因素的影响制约，一些应有的功能作用尚未得到完全发挥。如能够从事一线工作的法官人数较少，法官的审判压力较大，赴审判工作站开展工作不经常、不及时、不主动的现象较为普遍，群众的法律服务需求有时得不到及时满足；部分村组干部开展联创工作的积极性不足，责任心不够强，导致工作衔接机制不畅，特别是在法官不主动进村入户时，矛盾纠纷线索和信息等缺乏及时地收集反馈，使得司法研判、建议、应对工作受到影响；部分群众对活动的知晓度不足，认同度不高，寻求挂钩法官咨询指导的意识不强，在日常交往中依法办事的意识仍需进一步强化，等等。这些问题的存在，导致创建活动的功能作用未能充分发挥，需要采取有力措施予以改进和加强。

3．配套措施尚不完善。由于缺乏一个强有力机构的牵头组织，在"无讼村居"创建过程中，尚缺乏科学有效的考核、保障、奖励以及工作责任等制度机制的有力支持，各创建主体对创建活动认识还不统一，存在职责不明、分工不细、管理不顺、协调不畅等问题。法院受自身财力、物力、职权及影响力等因素的限制，在活动推动工作中，无法对各创建主体联创工作开展情况予以正向激励和负向评价，从而影响了相关人员的工作积极性、主动性和创造性。

（二）原因分析

1．思想认识存在偏差。马克思主义认识论认为，人们的认识活动，需要经过生动的直观、抽象的思维再到实践的反复运动，它是一个由浅入深、由表及里、由片面到全面的渐进过程。从本次调研情况看，虽然近年来洪泽法院"无讼村居"创建工作取得明显成效，但部分法院干警在思想意识层面对于开展该项活动积极意义的认识仍然不够，甚至还存在一定的偏差。认为法院开展挂钩服务工作相悖于司法专门化、专业化的要求，既牵扯了大量的精力，又增加法官额外的负担，形式意义远大于实质价值。这种思想认识的存在，在一定程度上制约了"无讼村居"创建工作的开展和推进。加之建构过程中的非周延因素，对人民法院在活动中的角色、"无讼村居"创建活动在社会管理工作全局中地位作用等均缺乏系统全面深入的理性思考，导致角色定位模糊。

2．具体制度设计欠缺。"无讼村居"创建活动，必然依托于具体的制度形态来体现和反映。当前，在创建活动的制度设计方面还存在一些薄弱环节，一定程度上影响了创建活动的深入推进。一方面，由于"无讼村居"创建处于探索阶段，创建活动的工作目标、原则、限度等还比较概括化，缺乏详尽明确、可操作性强的工作流程设计和具体要求。另一方面，由于相关制度内容不够丰富，活动的载体、形式缺乏多样化和实效性，还不能满足人民群众不断增加的现实需求。

3．系统整合工作不够。"无讼村居"创建与诉调对接机制、大调解工作、两联一挂活动、平安与法治建设指导员制度 等，作为独立的制度设计，均有自身一定的特点和规律。但从这些制度的本质属性分析，都蕴藏着司法便民、利民、惠民精神，都要求法官走下审判高台，积极开展能动司法活动，实现司法服务的主动、及时、高效。但我们对这种内在关联性和一致性的认知不够，在实践中未能对上述工作进行系统全面有机地整合，而是单打独斗地分头推进，各自为战，既造成了资源上的浪费，又影响了具体工作的实际成效，影响"无讼村居"建设整体纵深推进。

4．社会基础资源受限。"无讼村居"创建产生于具体的社会历史条件，受特定的经济社会发展阶段的制约。当前创建活动中存在的一些列问题，许多就是缺乏必要的社会资源依托所致。一方面部分公众对"无讼"的理解不全面，认知有偏差，关心参与的积极性不够高，往往认为行讼理诉是司法机关的责任，提出的"无讼"目标不切实际。退一步讲，他们即使肯定"无讼村居"创建工作的价值，也会认为是在为法院减轻工作压力，故创建工作主要是法院的事，使得创建活动与社会民众产生事实上的脱节，尚未得到民众的一致参与和支持。另一方面，对"无讼村居"创建活动的宣传推介不够，社会影响力还不足，向党委政府的宣传通报不够，尚未将无讼创建上升到党委决策、政府部署的层面来推进。

四、深入推进"无讼村居"创建工作的思考

在当前司法现状与社会需求矛盾突出的特定时期，创建"无讼村居"活动是践行司法为民宗旨的积极探索和有益尝试。为此，我们对加快推进该项创建活动初步提出如下构想。

（一）进一步厘清角色定位

正确把握人民法院在"无讼村居"创建工作中的角色定位是充分发挥法院职能作用、保障创建活动顺利运行的前提。我们认为，人民法院在社会矛盾纠纷化解中的角色定位，既不是推卸责任的旁观者，不愿承担日益繁重的纠纷化解工作；也不是无所不能的包揽者，越位处理本由人民调解组织和行政调处更适宜的社会矛盾，更不能主动劝导矛盾纠纷进入司法渠道处理。基于此，在"无讼村居"创建工作的不同发展阶段，人民法院担当的角色使命有所不同、有所侧重。

首先，在创建"无讼村居"试点阶段，人民法院是"探索者"。人民法院作为国家政权的重要组成部分，在国家治理和社会管理中担任重要的职责和使命，在认真履行审判职能的基础上，有责任和义务积极探索社会矛盾纠纷化解领域的新思路、新举措。在"无讼村居"初创阶段，人民法院可以选择部分村居作为试点大胆探索，先试先行，为创建活动的健全完善打下基础、积累经验。

其次，在创建"无讼村居"推广阶段，人民法院是"推动者"。在创建"无讼村居"试点工作取得实效、各项工作机制基本健全、转化推广的条件已经成熟的基础上，人民法院应及时向党委政府建言献策，将创建活动推广到辖区所有村居。积极争取党委、党委政法委的领导支持和政策引导，将创建工作纳入为地方平安建设、法治建设考核，对创成"无讼村居"的基层组织，给予一定的物质奖励，对工作业绩突出的个人予以表彰。主动对创建活动进展情况进行调研，对发现的问题及时解决或者联系协调解决，必要时建议党委政法委牵头解决，从而保障创建工作取得实实在在的成效。

此外，在整个"无讼村居"创建过程中，人民法院是重要的"参与者"和"实践者"。对所有的成讼纠纷，人民法院应该及时公正地审理，通过对具体案件的处理，适时开展法制宣传教育；对诉前调解、指导人民调解组织等非讼事务，积极参与、不推不让、有效指导，力促将绝大部分矛盾纠纷化解在诉前。在案件判决后，应做好法律释明和回访工作，力争使受到破坏的社会秩序得到维护、社会关系得到修复。

（二）进一步明确工作目标

"无讼村居"创建工作的总体目标，可以从以下三个层面设定：

一是从人民法院司法层面，首先，要通过"无讼村居"创建活动，使司法工作更加贴近人民群众，及时对基层矛盾纠纷开展排查、预警、研判、应对工作，对矛盾纠纷发现在早，处置在小，努力实现无讼、少讼；其次，对成讼案件注重群众工作方法的运用，注重化解积怨，修复关系，努力实现无判、少判；第三，对调解不成判决结案的案件，加强判后释法、执行和解工作，使得案件当事人服判息诉，努力实现无访、少访。

二是从国家治理和社会管理层面，要通过"无讼村居"创建活动，科学构建、有效运行矛盾纠纷的司法与非司法方式既区分又衔接的化解机制，使得各责任主体分工明确、互相监督、密切配合，公正高效低成本地化解矛盾矛盾纠纷，为经济平稳健康发展、建设全面小康社会营造良好的法治环境。

三是从民众和社会的角度，要通过"无讼村居"创建活动，逐步树立尊崇法治的观念和理性平和的纠纷解决观，选择最优方式维护自己的合法权益、实现自己的利益诉求。

（三）进一步借鉴他人经验

在创建活动中，我们将始终密切关注相同或类似领域实践中涌现的新做法、新举措，结合我县实际予以借鉴、吸收、运用，使得该项工作精益求精、日臻完善。

经验样本一：签订共建协议，明确各方职责。苏州昆山市法院开展的"和谐共建"活动，该院在4个乡镇、1个街道及15个共建点分别签订共建协议，依托"法官工作室"，与共建单位共同排查化解矛盾，指导、协助基层组织推进"民主法治村（社区）"建设和"无信访、无诉讼、无犯罪村（社区）"活动，努力从源头促进社会和谐稳定。

经验样本二：扩大创建范围，创建无讼乡镇。海门法院在位于长江入海口崇明岛上的海永乡开展的"无讼乡镇"创建活动，由于崇明岛离市区较远、居民诉讼不太方便、且海永乡居民有纠纷时更愿意找政府解决，而政府在矛盾化解中需要海门法院在岛上设立的三厂法庭提供法律服务。该院立足各方需要，在海永乡开展了"无讼乡镇"创建活动，成功创建了全国首个无讼乡。

经验样本三：党委牵头组织，制定倾斜政策。2011年9月，福建省武平县启动"无讼无访村居"创建活动，要求参与创建的村居要达到"无群体性事件、无重大刑事案件、无非正常上访事件和无诉讼"四大标准，实现"一般矛盾纠纷不出村居，重大矛盾纠纷不出乡镇"。为调动广大村居民参与共建的积极性，县里还制订了相应的倾斜政策：对连续3年实现"无讼无访"的村居，除村居委会享有5000元奖励外，辖区村民在1年内享受信用社贷款利率优惠、参加新农合和城镇居民医疗保险个人缴费部分由县财政补贴10%、参加新型农村养老保险60周岁以上村居民每月基础养老金提高10%。

（四）进一步强化系统推进

按照循序渐进、以点带面、全面发展的总体思路，就活动的系统推进，我们拟采取"三步走"的策略实施。

第一步，签订协议，院镇共建。就创建工作试点开展情况通报各镇，于2013年6月底前与辖区各镇签订共建协议，为共建活动提供制度保障。明确共建双方要围绕加强组织领导、开展共建活动、增进交流互动、建立长效机制等内容开展工作，努力做到组织健全、制度落实、活动经常，积极争取镇党委政府对创建工作的理解和支持，变法院的单方推进为院镇的协力并进。

第二步，延伸探索，扩大范围。进一步延伸无讼创建活动范围和领域，在全面总结无讼村居创建经验的基础上，将无讼创建活动向矛盾纠纷易发、社会关注度高的社会管理重点、热点领域拓展，努力于2013年12月底前与相关部门建立无讼工地、无讼校园、无讼执法机关、无讼企业等共建机制。

第三步，提档升级，全面覆盖。加强工作汇报和情况报送，积极争取党委政府对"无讼"创建活动的领导和支持，努力推动将无讼创建纳入辖区社会管理总体工作部署，力争于2004年底前将其打造成全县创新社会管理方式的样本品牌。进一步建立健全无讼创建活动的组织领导、督查考核、保障激励等机制，明确各创建主体的工作职责，调动各主体创建工作的积极性。强化对创建活动的宣传推介，提升人民群众对创建活动的认知、认同。

（五）进一步把握工作限度

人民法院在推动、参与无讼村居创建活动、积极追求"无讼少讼、无判少判、无访少访"工作目标时，也必须遵循司法工作自身的规律,发挥司法权最基本的功能，保障案件当事人依法行使诉讼权利和其他合法权益。在具体工作中，我们认为要把握以下几个底线:

1.切实保障当事人诉权行使。在向案件当事人告知风险、晓明利害、做好息讼指导的前提下，如当事人仍然坚持诉讼的，切实尊重当事人的自主选择权，及时做好立案工作和诉讼指导工作，坚决避免社会公众形成这样的误解，即认为法院为单方减轻办案工作压力而拒绝裁判、推卸责任。

2.妥善发挥裁决功能。正确把握"调判结合"的原则和尺度，对受理的大量传统民事案件如婚姻家庭纠纷、邻里纠纷等，在明断是非的基础上坚持能调则调、调解优先的原则，尽量以和谐的方式实现案结事了。但也应防止因过度强调调解而出现的以判压调、以拖促调甚至法官恳求当事人调解的现象。对调解不成、损害国家利益、社会公众利益以及对弘扬社会主义道德风尚具有典型示范意义的案件，坚持以裁判方式结案，发挥司法裁判对农村社会思想道德和价值取向的引导作用，维护法律权威，促进社会进步。

3.认真办理涉诉信访。在注重说服教育工作，积极向当事人宣传法律、政策，讲清案件法律关系、讲透裁判理由的同时，切实保障当事人的申诉信访权利，引导当事人依法、有序表达意愿诉求，避免采取压访、堵访措施。对涉诉信访案件，应逐案落实包案领导、责任部门和责任人员，逐案查找症结、制定措施、明确时限，综合运用法理情等多种手段，既注重解决法律诉求，又积极化解"法度之外、情理之中"的问题，努力做到案结事了，息诉罢访。

结语：社会主体所处的位置一定程度上决定了其承载的功能价值的内容。在加快建设社会主义法治国家进程中，人民法院不仅肩负有效化解纠纷、保障法律实施、维护公平正义的神圣职责，还承担着参与国家治理和社会管理的社会使命。面对当前法院工作面临的新形势新任务，我院开展了创建"无讼村居"的探索与尝试，其运行时间还不长，还有诸多方面需进一步完善，我们将在今后的工作中加强调查研究，认真加以解决。借此机会，也恳请各位领导、专家和同仁多提宝贵意见。

（表1：:2010年—2012年法院受理农村居民离婚纠纷、赡养等传统案件统计表）