2005年3月，某区人口与计划生育局（下称区计生局）检查组到本区东关镇新兴村马庄组进行计划生育工作检查。检查中，工作人员向张某了解情况，张某反映的本组一超生户超生小孩的时间与东关镇人民政府（下称镇政府）上报的不一致。区计生局据此认定镇政府的计划生育工作存在漏洞，在全区予以了通报。同年5月7日晨，东关镇计划生育服务站（下称计生站）工作人员孙某等人，以张某提供的问题有误，影响了区计生局对镇政府的计划生育工作考核为由，"扣押"了张某的农用手扶拖拉机一台。经张某催要，计生站后将拖拉机返还，拖拉机无损坏。同年8月，张某以镇政府为被告，向区法院提起行政诉讼，要求法院确认镇政府扣押私有财产的具体行政行为违法。

 

案件在讨论中有两种意见。一种意见认为，计生站为了镇政府的利益，以镇政府的名义实施扣押行为，应当认定为镇政府的具体行政行为违法。第二种意见认为，计生站虽以镇政府的名义扣押财产，但不能由镇政府承担具体行政行为违法的责任，应由计生站承担民事侵权的责任。

 

笔者同意第二种意见。理由如下：

 

首先，计生站行使人口与计划生育有关工作应当认定为受镇政府的行政委托。《人口与计划生育法》第十条第三款："乡镇人民政府负责本辖区的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案。"《江苏省人口与计划生育条例》第十三条："乡（镇）人民政府和城市街道办事处负责本辖区的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案；乡（镇）人民政府和城市街道办事处应当按照有关规定设立计划生育办公室，配备计划生育工作人员。"依据上述法律规定，人口与计划生育工作应是乡镇人民政府的行政职权。《江苏省机构编制委员会、计划生育委员会、财政厅〈关于建立乡镇计划生育服务机构及核定人员编制的通知〉》规定：乡镇计划生育服务机构的性质为全民事业单位，由乡镇人民政府领导，业务上接受县（市）计划生育委员会和计划生育指导站的指导。据此，乡镇计划生育服务机构的性质为非国家行政机关。经查，计生站具有独立法人资格，镇政府也没有单独成立计划生育办公室，行使东关镇人口与计划生育管理工作的是计生站。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》二十一条规定：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权，应当视为委托。根据以上有关法律规定和本案事实，我们不难得出这样的结论：对有关人口与计划生育工作，镇政府将此行政职权委托给了计生站行使，如果计生站在行使受托的行政职权时违法或侵权，应由委托组织镇政府承担行政行为违法的法律后果。

 

其次，认定受托机关的行为是委托行为，应以行使受托的行政职权为限。本案中，张某不存在计划外生育二胎的事实，也没有利用虚假材料骗取准生二胎等违法、违规行为。他向检查人员提供情况、反映问题，行使的是法律赋予公民的权利。在此情况下，任何部门和个人都无权对张某的私有财产进行扣押。计生站对张某的财产进行"扣押"，是对权利人的打击报复，显然超出了镇政府委托的职权范围，不能认定为委托行为，应当由计生站承担违法的法律后果。国家赔偿法第七条四款规定：受行政机关委托的组织或个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。据此可知，如果受委托组织所实施的致害行为与委托的职权无关，则国家不能对该致害行为承担赔偿责任，受害人只能追究受委托组织的民事侵权责任。反之，张某有了上述有关违法行为，依法应予行政处罚等，计生站再以镇政府名义扣押其私有财产，则应认定为委托行为，由委托组织镇政府承担行政行为违法的法律后果。实践中，大量存在的也是这种情况，导致人们习惯地认为所有计划生育服务机构的行为，乡镇人民政府都应承担行政行为违法的后果。

 

最后，界定行使公共权利的职务行为时还应充分考虑多种因素。如何区分执行职务行为和非执行职务行为，理论上有两种标准：一是实质内容理论，又称主观标准说；二是外表形式理论，又称客观标准说。我国国家赔偿法在界定"执行职务行为"和"非执行职务行为"时采用了类似"外表形式理论"的"与行使职权有关论"（简称"有关论"）。即凡与执行职务，行使职权有关的行为，如果符合其他构成要件，国家将承担法律后果。否则，应认定为个人行为。当然，"有关论"仍然很抽象，而且具有很大的随意性。为了准确判断某一行为是否属于执行职务行为，还应结合一些具体标准。这些具体标准如：职权标准、时空标准、名义标准和目的标准等。在界定执行职务行为应予考虑的相关因素中，目的因素又是重中之重。本案中，计生站孙某等"扣押"财产的行为能否认定为为了公共利益的行政行为呢？笔者认为，该行为只是为了维护镇政府一个小集体的利益，与维护社会公共利益毫无关系。张某提供、反映的问题如果是真实的，其应该得到肯定，说明镇政府的计划生育工作的确存在漏洞，工作需要进一步加强；张某反映的问题如果不实，那也只能对其批评、教育，更不能打击报复。因此，将计生站"扣押"张某私有财产的行为认定为与公共利益有关的行政行为有悖于我国计划生育的基本国策。

 

综上所述，此案应当定性为计生站的民事侵权，而非镇政府的具体行政行为违法。