提 要：《行政强制法》的出台使我国的行政强制执行模式再次成为学界争议的焦点。我国现行的行政强制执行模式是"双主体的主辅论"，即"以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅"的制度。但此种模式的缺陷已逐渐凸显，鉴于《行政强制法》所体现的"尽量扩大行政机关的行政强制执行权"的立法价值取向，笔者认为，可以突破法院对行政机关的执行申请进行裁定并负责具体执行的"裁执合一"模式，建立司法裁判、行政执行的"裁执分离"模式。

关键词：行政强制执行  裁执分离  行政强制法 

行政强制法是一部旨在规范行政强制的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法履行职责的一部重要法律。它的出台是我国行政法治建设中的一件大事，具有里程碑式的意义。在学界，对于行政强制执行的模式之争从未停息过，行政强制法再次肯定了行政和司法双主体并行的"二元"强制执行模式，即"以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅。"

在司法权和行政权的博弈中，一直"难分伯仲"。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》有一大"亮点"，即用"一元化"的司法强制执行模式取代行政和司法双主体并行的"二元"强制执行模式。行政强制法又重新明确规定了行政自行强制和申请人民法院强制两种类型，重回"二元"模式。或许是由于一方面，立法者担心行政执法权的随意滥用，会侵犯相对方的合法权益；另一方面，又出于对司法的居中裁判地位和执法效率的考量，导致行政强制执行的模式在学界备受争议。

笔者认为，"一元"和"二元"模式都有它们与生俱来的缺陷，可以构建一种新的行政强制执行模式，即司法裁判、行政执行的"裁执分离"模式。

本文试通过对我国的行政强制执行模式的争议、缺陷进行粗浅地分析，进而提出"裁执分离"模式，并对其内涵及价值意义进行分析。

一、   我国行政强制执行的模式之争

长久以来，对于我国行政强制执行的模式之争从未间断过，学界主要有四种观点：

第一种观点主张采取德奥模式，即由行政机关实施行政强制执行权。在德奥模式中，行政机关才是行政强制执行唯一的请求者、确认者与执行者。德国学者认为，行政强制执行制度属行政范畴，而非司法范畴，行政强制执行权理当归属于行政机关。如果将行政强制执行权交由法院行使，难免会使行政权丧失独立性与完整性。行政强制执行是一种为国家所专有的公权力。行政机关可以自行实现其请求权及自行采取强制措施，无需法院或其他专门强制执行机关的参与。行政强制执行权依据行政强制执行法，独立于司法执行权。

第二种观点主张采取英美模式，即司法强制为主，并进一步扩大其强制执行权。美国在19世纪创立的违宪审查制度确立了"司法优先"、"法律支配"的观念，司法权优于行政权，只有法院才可以对公民采取影响其基本权利的强制执行行为。当然，行政机关在下列特定的情况下也可以成为行政强制执行的主体：对负有缴纳国税义务财产的查封与扣押；对外国人驱逐出境；对妨害卫生的行为的排除；妨害安全秩序之排除。

第三种观点主张采用目前我国现行的"双主体的主辅论"模式（以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅的制度）。《关于〈中华人民共和国行政强制法（征求意见稿）〉的说明》对这一制度作了概括的总结，并给予了充分肯定的评价。

第四种观点主张将我国现行的"双主体的主辅论"模式转变为"以行政机关自行强制执行为主，申请法院强制执行为辅"的双轨制执行体制。此种观点强化了行政机关的行政强制执法权，还权于行政机关。

笔者认为，第四种观点的呼声将会越来越高。《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定："公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。"新出台的《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定："行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。"认真对比这两个法条不难发现，前者强调的是"申请人民法院强制执行,"而后者强调的是"行政机关强制履行义务"。由此可见，立法者在立法过程中已体现出逐步强化行政机关的行政强制执行权的倾向。

二、"一元"司法强制执行模式和"二元"双主体强制执行模式的缺陷

（一）"一元"司法强制执行模式的缺陷

新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的一元化司法强拆模式，体现了中国社会对法治的一种规范性期待。将"司法"而非"行政"建构为一种寄托法治公平正义的保护性制度设置，这无疑是法治观念和制度设计上的一大进步。然而，这种一元化的司法强拆模式也不是没有缺陷，在中国现在的社会条件下也必然面临"生存性"挑战。

1、有违法院的居中裁判者的角色定位

法院的定位是居中裁判者。让本来担任"裁判员"角色的法院担任"运动员"，会使法院的司法权威受到极大的挑战。同时，很有可能把因司法强拆所引发的一系列争议、矛盾和利益冲突转移到法院，法院作为权利救济的最后一道屏障的地位和作用便难免受到质疑。再次，司法强拆将使法院频繁地被推向围绕拆迁而展开的复杂、剧烈利益博弈的风口浪尖，这种直接卷入激烈利益博弈的角色，对于法院中立、消极的角色无意也是一种挑战，甚至加剧"司法行政化"色彩。

2、使法院难脱沦为政府的"拆迁办"之嫌

一直以来，都在强调司法独立。然而，"捆绑式"拆迁，司法很难真正做到独立。不少地方的征地拆迁工作搞的是"整体联动"，党政一把手任总指挥，公检法纪齐上阵任副总指挥，拆迁到哪里，公检法就到哪里，公检法在党的统一指挥下行动。在地方的政治生态中，法院的意志和权威可能受到地方政府甚至党政长官意志的制约。法院的权力和独立性受到多种制度性挤压，使法院难脱沦为政府的"拆迁办"之嫌，使法院处于左右为难的尴尬处境。

3、大量的拆迁任务增加了法院的负累

法院负责行政强制执行的具体实施，虽然能在一定程度上防止行政权的滥用，但却在业务量上大大增加了法院的压力，使得法院不堪重负，而且影响了执行效率。司法实践中，法院对于行政案件的处理实行的是审查和执行的分离。具体而言，由行政庭负责案件形式上的合法性审查，由执行庭负责强制执行。由于法院缺乏相应的人力、物力和财力，往往由行政庭分担部分行政强制执行任务，法院甚至直接在行政机关设立"执行室"，法院与行政机关联合执法，导致的结果是执行效率低下，加剧了执行难，使得本已十分有限的司法资源更加捉襟见肘，也使法院无法充分利用有限的资源行使其最本质的审判权。

（二）"二元"双主体强制执行模式的缺陷

1、行政机关与法院的执行权划分不清

我国现行的法律、法规对于行政机关与法院的行政强制执行权的配置缺乏明确、统一的标准。行政机关在何种情况下自行实施行政强制执行权，何种情况下申请人民法院行使无明确法律规定。尽管新的《行政强制法》规定："法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。"即凡是法律没有赋予行政机关行政强制执行权的就一律由法院行使。但这仍是一个原则性规定，这种具有很大不确定性的标准本身又没有一种裁量判断的客观尺度和具有客观、公正性的判断主体，导致实际执行中出现诸多弊端。

2、行政机关拥有的非常有限的自行强制执行权大大降低了执行效率

我国现行的"以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅"的"双主体的主辅论"模式，使得绝大部分的行政强制执行权在法院。据不完全统计，我国目前申请人民法院强制执行的数量占行政强制执行总数的70％，而行政机关自行强制执行的仅占5％左右。一方面，大量的行政案件的执行加大了本身就具有繁重审判任务的法院的执行压力，影响了正常的司法审判活动；另一方面，此类非诉行政案件要事先经法院进行形式上的合法性审查，大大降低了执行效率，只能造成行政强制的"执"而不"行"，使得很难及时实现具体行政行为确定的义务，妨碍了行政职能的实现，也损害了行政机关的执法权威。

三、我国行政强制执行"裁执分离"模式的构建

尽管新的《行政强制法》对行政诉讼法以来的行政和司法双主体并行的模式予以确认，但我国现行的"双主体的主辅论"模式的缺陷日益凸显。鉴于行政强制法所凸显的还权于行政机关的倾向，笔者认为，应该突破法院对行政机关的执行申请进行裁定并负责具体执行的"裁执合一"模式，建立司法裁判、行政执行的"裁执分离"模式。

（一）"裁执分离"模式的内涵

具体指在行政机关发动强制执行权之前，由行政机关依法申请人民法院对其强制执行决定作出合法性审查，再由行政机关来担任具体实施的工作。即将审查和执行职能在法院和行政机关之间重新分配，法院重新回归居中裁判者的角色，只负责对行政强制执行决定的合法性进行审查，同时附带对执行的内容和范围进行确定，具体的执行则由行政机关负责实施。

（二）"裁执分离"模式的价值和意义

行政强制法的出台使强制执行模式再次成为学界争议的焦点，关于强制执行模式的改革，人们纷纷提出了不少主张。笔者认为，"裁执分离"模式对于完善现行行政强制执行模式，科学合理配置行政强制领域的权力具有重要意义。

1、"裁执分离"模式实现了还权于行政机关

行政权的属性决定了行政机关行使行政强制执行权具有效益性和时效性。"裁执分离"模式能实现行政强制执行实施权向行政权的回归。其实，《行政强制法》（草案）（三次审议稿）已确立过司法裁判、行政执行的"裁执分离"模式。在此模式下，法院基本退出了行政强制执行的具体实施。法院仅对金钱债权案件负责强制执行，其他的行政机关向法院申请强制执行的案件，法院只作形式上的合法性审查，作出裁定后交由行政机关委托其他组织执行。这样，法院不再参与到具体的强制执行中，将大部分的行政强制执行权还于行政机关，从而保证行政决定能及时实现。

笔者认为，行政强制执行权向行政机关回归的价值取向已逐步确立，对于新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》确立的"一元化"的"司法强制"的悖论破解，具有重要的启示性意义。

2、"裁执分离"模式使得法院重归居中裁判角色

"裁执分离"模式能将法院从繁重的强制执行实施中解放出来，重归法院的居中裁判者的角色。法院的本质是行使审判权，法院行使行政强制执行权会致使其丧失司法权的裁判、中立秉性。同时，还会损害行政权的完整性、执行性和强制性，助长行政权对司法权的对抗。西方法谚云："无诉讼即无裁判，无诉求即无法官"。 一方面说明了司法的被动性特点，另一方面更说明了人们的"诉求"才是法官存在的基础。一旦法官裁判的公正性受到人们的怀疑，一旦法院丧失了超然、中立的可贵品质，法院存在的根基和价值依据也会荡然无存。"裁执分离"模式使这些问题迎刃而解，法院只对行政机关申请强制执行的案件行使审查权，可以重归居中裁判角色。

3、"裁执分离"模式提高了行政强制执行效率

法院所拥有的人力、物力和财力等物质强制力量非常有限，执行数量庞大的非诉行政案件，不仅大大增加了执行负担，而且使执行效率大打折扣。行政强制执行权是行政法中对公民与法人等施与的最具有物质强制性、压迫性的一种权力。行政机关具有法院不可比拟的物质强制力量方面的优势，由行政机关行使行政强制执行权能大大提高执行效率。以河北省政府法制办提供的一份材料为例，该省申请法院强制执行的案件执行率不到30％，且这类案件的执行一般需要6至9个月甚至更长。相比而言，在公安、税务等拥有行政强制执行权的部门，行政强制执行案件基本上都能执行。

四、小结

通过以上对我国现行行政强制执行模式的分析，司法裁判、行政执行的"裁执分离"模式不仅能强化法院对行政机关的监督与制约，防止行政权的滥用侵犯相对人的合法权益，更能消解法院既当"裁判员"又当"运动员"的尴尬，维护司法居中裁断的地位。笔者认为，"裁执分离"模式是对行政强制执行领域制度资源优化配置的一次有意探索。

注释：

1、朱新力:《外国行政强制法律制度》[M]. 北京：法律出版社，2003年版，第310页。

2、杨玉良：《国外行政强制执行比较研究》，载《新疆石油教育学院学报》，2010年第1期。

3、杨建顺：《关于行政执行权力配置的思考》，中国法院网，http:/www.chinacourt.org/html/article/200208/12/8517.shtml

4、杨建顺：《论裁执分离的行政强制执行》，载《中国审判》，2011年第8期。

5、胡夏冰：《司法权性质与构成的分析》[M]. 北京：人民法院出版社，2003年版，第223页。

6、陈新民：《公法学札记》[M]. 北京：中国政法大学出版社，2001年版，第187页。

7、李立：《限制行政强制权不能因噎废食》[N]. 法制日报，2006-2-15。