行政强制法是一部旨在规范行政强制的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法履行职责的一部重要法律。自1999年行政强制法进入立法者视野之时刻起，几经提交全国人大常委会审议，历时十二年，终于"千呼万唤始出来"。它的出台是我国行政法治建设中的一件大事，对于促进依法行政和法治政府建设，培育和弘扬社会主义法治精神，保障公民、法人和其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。

作为"行政法典三部曲"之一，行政强制法既是一部规范政府权力的法律，同时也是一部保护公民权利的法律。毋庸置疑，行政权和公众权益的博弈导致了行政强制法的立法过程如此曲折多变。令人欣慰的是，行政强制法注重兼顾公民权利和行政权力，对行政强制权规范和保障并举，并凸显对公民权利的保护。本文试从行政强制法确立的适当、教育和强制相结合原则及体现的以人为本、执法为民理念进行粗浅地分析，强调行政强制法是一部凸显保护公民权利的法律。

一、      确立了行政强制适当性原则

（一）适当性原则的内涵

适当性原则是行政法领域中的一项普遍原则，在行政强制领域中，也称比例原则、"法益衡量原则"。最常见的描述是指权力的行使，虽是达成目的所必须的，但是不可给予人民超过目的之价值的侵害。 有学者描述为："行政机关执行职务时，面对多数可选择之处置，应就方法与目的关系权衡更有利者而为之。" 其要求行政机关为了达到预期的目的而采取的限制手段的强度，不得与达成目的的需要程度不成比例。即因该限制手段所造成的侵害，不得逾越所欲追求目的而获致之利益。 换句话说，所采取的干涉方法必须是可达目的的方法，该方法所附带产生的不利益，必须是所有方法中最小的，该方法所达成的利益必须大于所造成的不利。

一言以蔽之，所谓适当性原则，是指行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式，这样做才是适当和合理的。

（二）适当性原则的具体规定

《行政强制法》第五条规定："行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。"本条明确规定了行政强制适当性原则。

此外，《行政强制法》对适当性原则的适用在其他条款中亦作了比较明确地规定，具体而言：

一是情节轻微的，能不实施就不实施。第十六条规定，违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。第三十九条规定，对没有明显社会危害，涉案财物数量较少，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。同时，本条第二款规定当事人不依法履行行政决定时，应当优先使用非强制手段。

二是查封、扣押、冻结的财物价值应当适当。第二十三条规定，查封、扣押的限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品。第二十九条规定，冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。

三是行政机关在依法强制执行时，所选择的强制手段应当适当。首先应当优先使用间接强制手段，包括代履行和执行法罚。在代履行和执行罚无法实现行政目的时，才适用直接强制执行。在实施直接强制执行时，也应当遵循适当性原则，选择适当的强制手段。

根据适当性原则，在强制手段和非强制手段都能达到行政管理目的时，应当采用非强制手段，不得采用强制手段；在实施强制手段时，在达到行政目的的前提下，应当采用对当事人损害最小的措施。该原则要求行政执法机关在行政管理过程中，应当慎用行政强制，选择对当事人权益损害最小的行政强制执行方式。行政强制法并没有对直接强制执行的手段作出统一规定，多种强制手段都可以实现行政目的的，行政机关应当选择对当事人损害最小的方式。

二、      确立了教育与强制相结合的原则

（一）   法律的教育与强制作用

法的作用可以分为规范作用与社会作用两类。法律的规范作用根据其作用的具体对象、主体范围和方式的不同，可以分为：指引作用、评价作用、预测作用、强制作用和教育作用。

法律的教育作用表现在：通过法律的实施，法律规范对人们今后的行为发生直接或间接的诱导影响。这种作用的对象是社会一般成员的行为。法律的强制作用表现在：法律为保障自己得以充分实现，运用国家强制力制裁、惩罚违法行为。法律的强制作用是任何法律都不可或缺的一种重要作用，是法律的其他作用的保证。

（二）教育与强制相结合的原则的具体规定

《行政强制法》第五条明确规定："实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。" 此外，教育与强制相结合的原则还体现在本法许多其它具体规定中。如违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。经催告，当事人履行行政决定的，不再实施强制执行。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议应当履行，当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

（三）教育与强制相结合的原则的意义

笔者认为，教育与强制相结合的原则对于限制、规范、约束行政权力的行使，更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益具有重要的意义。

行政强制立法的目的不是强化行政强制，而是减少行政强制。正因为法律具有教育与强制的作用，行政强制法在程序设计上，必须始终贯彻教育与强制相结合的原则。教育和强制这两项手段看似一柔一刚，截然不同，但在法律范畴中，在将法律规定转化为人们行为规范的目标下，两者却是相互促进、高度统一的。强制不是目的，教育和引导才是目的。要维护法的尊严，制止违法行为，必须坚持教育与强制相结合的原则。否则，搞"不教而诛"，就会适得其反。《行政强制法》的规范对象是行政强制，强调劝导、教育不仅符合立法规律，也是必要的。只有将强制与教育相结合、结合好，才能使人民群众认同、接受、自觉遵守《行政强制法》的规定，才能使强制有权威、起实效，才能促进社会和谐而不是破坏和谐氛围。

三、      体现了以人为本、执法为民的理念

2011年1月10日，胡锦涛同志在十七届中央纪委六次全会上发表重要讲话，强调深入贯彻落实以人为本、执政为民理念。必须进一步把以人为本、执政为民贯彻落实到党和国家全部工作中，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，始终保持同人民群众的血肉联系。

行政机关作为国家政策和法律的执行者及实施者，在行政强制领域理当体现以人为本、执法为民的理念，唯此才能遏制行政强制"乱"、"滥"和"软"的问题，从而有效保护老百姓的合法权益，建立和谐的官民关系。

（一）实施限制人身自由强制措施的具体规定

《行政强制法》第十八、十九和二十条就实施限制人身自由强制措施的程序作出了明确具体的规定。诸如实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录和在现场笔录上签名盖章；情况紧急的应当在二十四小时内报告并补办批准手续；实施限制人身自由强制措施不得超过法定期限；实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失的，应当立即解除，不得拖延。

人身自由是宪法保障的公民的基本权利，依法享有人身自由是公民得以行使其他各项权利的前提和基础。随着近年来立法进程的加快，设定限制公民人身自由的行政强制措施日益增多，但其实施程序和制约机制却显得过于简单、薄弱。根据《行政强制法》第九条、第十条的规定，限制人身自由的行政强制措施只能由法律规定。《立法法》第八条、第九条也规定，限制人身自由的强制措施只能制定法律。

（二）关于查封、扣押对象的具体规定

《行政强制法》第二十三条对查封、扣押的对象规定了"三个不得"的限制：一是不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物，二是不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品，三是不得重复查封已被其他国家机关依法查封的场所、设施或者财务。

实施查封、扣押，既要达到维护正常行政管理秩序的目的，也要注重公民、法人和其他组织权益的保护。因此，实施查封、扣押，必须在必要的限度内。查封、扣押的对象应限定于为实现制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等行政管理目的必须要查封、扣押的场所、设施或者财物。

（三）关于文明执法的具体规定

《行政强制法》第四十三条规定，不得在夜间或者法定节假日执行；不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。第六十一条规定，违反本法规定，在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的，或者对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定的，行政机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

行政机关文明执法是依法行政的应有之义。文明执法的基本要求是规范化，科学化，人性化。行政机关应当秉持以人为本、依法行政、执政为民的理念，充分尊重当事人的合法权益，严格遵循法律规定的程序，自我约束，尽可能避免行政强制"暴力"的一面，避免激化对立情绪，引发社会矛盾。不文明的执法行为会损害行政机关的威信和形象。如某些执行人员夜间"突袭"；而对于一些"钉子户"，有的采取断水、断电的方式强迫当事人履行义务，严重影响了当事人的基本生活。这些现象之所以不时发生，是因为有的执法人员对"强制"的错误理解，把"强制"和严苛的行政行为划等号。事实上，"以人为本"应是"强制"的基础。行政强制执行代表的是公权力，维护的是公共利益，而被执行者也依法享有自己的合法权利，应该予以尊重。

（四）关于执行回转的具体规定

《行政强制法》第四十一条明确规定："在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。"

执行回转制度是一项错误弥补制度，是指在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，行政机关对已被执行的财产重新恢复到执行程序开始前状态的执行制度。第四十一条规定执行回转制度，主要考虑以下三个方面：一是维护被执行人的合法权益，恢复到执行程序开始前的状况，实现平等保护。二是规范行政机关的强制执行行为，促进其合法正当地行使强制执行权。三是体现"有错必纠"原则，实现真正意义上的公平公正。

四、结语

不难看出，《行政强制法》凸显对公民合法权益的保护，彰显了人文关怀。对于破解行政强制"乱"、"滥"和"软"等突出问题，提高行政管理效能和公共服务水平，树立良好政府形象，加快建设法治政府具有重要意义。当然，法律的生命力在于实施。生效的法律必须不折不扣地执行，这也是法治的题中应有之义。书面的承诺要得到有效兑现，必须从严格遵守与实施做起。