【摘要】：近几年来，我国环境污染情况严重，已威胁到广大社会公众的身体健康和生命安全，阻碍了我国社会主义市场经济健康发展、影响了社会主义社会和谐稳定。传统的环境诉讼与环保行政机关的管理已经无法胜任保护环境公益的任务，因此环境公益诉讼的建立与完善成为了法学界的热点问题。但由于我国在法律法规及相关政策上没有明确环境公益诉讼的地位，环境公益诉讼在我国的发展遭遇了众多困境亟待解决。我们可以从环境公益诉讼遭遇的困境中找寻出适合其在我国发展的出路，从而更好地救济环境污染的受害方。

【关键词】：环境污染；环境公益诉讼；环境权；困境；出路

近几年来，我国的经济建设取得了重大成就，但环境污染和破坏问题却日益严重，这种情况极大程度地制约了我国的可持续发展，激发了社会对于环境公益诉讼制度建立与完善的需求。目前，我国的环境公益诉讼的发展遭遇了一系列困境，建立健全环境公益诉讼成为了环境司法的首要问题。

一、环境公益诉讼概况及现状

环境公益诉讼相对于环境私益诉讼而言，是一种新型权益救济手段，二者代表了不同的利益。环境公益诉讼"指按环境法或其它法律法规的规定，有原告起诉资格的无直接利害关系人，包括公民、企事业单位、社会团体、国家机关，当环境作为一种公益受到直接与间接的侵害或有侵害之虞时，为维护环境公共利益而向法院提起民事或行政诉讼的制度" 。根据环境致害主体的不同，环境公益诉讼可以分为环境民事公益诉讼以及环境行政公益诉讼两种类型。

鉴于环境公益具有共同善、自然人独立享受等特点，环境公益诉讼的特点可以归纳为：原告范围的广泛性、诉讼目的的特定性（维护环境公共利益）、较强的专业性及技术性、救济内容的预防性以及诉讼裁判效力适用范围的扩张性。

古罗马时期最早出现了公益诉讼，当时的罗马法把诉讼分为了公益诉讼与私益诉讼。20世纪，随着工业化的不断推进，西方社会由自由资本主义进入垄断资本主义时期，公益诉讼受到了广泛关注。美国的《清洁空气法》首次确定了环境公益诉讼制度，赋予所有公民提起公益诉讼的权利。在这之后，许多国家都相继制定了环境公益诉讼制度，英国建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行环境诉讼的制度。在日本，通过判例承认了日照权、眺望权、景观权等具体的环境权。根据《瑞典环境保护法》，对于任何有害于环境的行为，不论是已经发生的或者即将发生的，都可以向法院提起诉讼 。

我国现行法律欠缺对环境公益保护应有的重视，没有可操作性的规定。仅仅在刑事诉讼法里规定了起诉主体，除由检察机关代表国家对危害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，民事、行政诉讼中均未提及 。《环境保护法》第6条规定："一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。"该条文看似规定环境公益诉讼，实际上却没有任何相应措施去实行，简直可以算"一纸空文"了。现阶段我国对于环境污染的限制停留在行政处罚的层面，面对纷繁复杂的环境问题以及庞大的环境污染损失只能是杯水车薪。环境污染的受害居民往往通过民事诉讼解决环境污染损害问题，其他个人以及团体受制于原告资格限制而不能"伸张正义"。这样的现状令人担忧也亟待完善。

二、环境公益诉讼遭遇的困境

杨立新曾经指出"按照现行法律，对于环境污染事件，只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉。因此，在设计法律程序时，应当设定代表公共利益的法律主体。" 当前保护环境公共利益的需要以及行政手段的不足都显示了环境公益诉讼的必要性，然而现阶段，我国发展环境公益诉讼遭遇了如下各种困境：

（一）理论基础和制度方面的困境：

环境公益诉讼的基础在于国家对环境权的确认，实施环境公益诉讼是环境权的内在要求，两者相辅相成，但在我国的立法体系中，对于环境权的确认存在严重缺失 。环境权的缺失致使环境公益诉讼丧失了保护的对象，环境权一日没有法定化，构建环境公益诉讼制度就如同"水中捞月"，没有理论基础，如何建立发展？根本法、实体法和程序法上对于环境权的模糊规定均对环境公益诉讼起了限制作用，现行的立法体系在一定程度上阻碍了环境公益诉讼的发展。同时，我国现行法律中也缺乏对于环境公益诉讼管辖、审级的规定、鉴定和评估的制度，这使得环境公益诉讼由于相关制度方面的缺失而裹足不前，发展迟缓。

（二）证据方面的困境：

环境公益诉讼中，大部分的环境专业鉴定和检测均由环境保护部门做出，从证据法的角度来看，环境保护行政部门作为环境公益诉讼原告具有取证上的优势和证据规则上的不利之处 。同时由于环境诉讼的专业性、科学技术的不确定性等因素以及环境侵权的潜在性与隐蔽性导致其公益诉讼难度大大增加，环境保护行政部门作为原告要完全把握诉讼中的专业技术问题都可能性甚微，其他部门和公众作为环境公益诉讼原告取证则更加困难，在技术层面和经济层面面临的困境更大。与此同时，因果关系推定的难度、举证责任的模糊不清与欠缺规定更是使得环境公益诉讼可操作性下降。

（三）原告方面的困境：

中国现行法律法规环境诉讼原告方面做了诸多的限制：《民事诉讼法》第108条规定："原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。"《民事诉讼法》第l5条规定："机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。"这两条表明原告只能是有直接利害关系的个人与组织，其他人或者组织的"支持"没有明确细化，导致了公众与组织发起公益诉讼十分困难。《行政诉讼法》第2条规定："公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"第4l条第1项规定："原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。"《环境保护法》第6条规定："一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。"这些法条也都表明我国没有明确肯定环境公益诉讼，对于环境诉讼的原告持保守的态度，这使得环境公益诉讼在我国举步维艰。

不少学者提出，我国环境诉讼要放宽原告限制，学习外国的相关经验，赋予公众、非政府组织、检察机关以环境公益诉讼原告资格，但是这样放宽资格也不代表完全解决问题。

首先是公众方面，中国民众目前的环境意识明显偏低且依赖性较强 。由于环境保护的整体性和利益的扩散性，很多人都由于诉讼成本高、难度大等因素而企图"搭便车"，很多受害者都不愿意发动诉讼来维护自身利益，更何况其他民众？希望公众站出来维持正义恐怕还需要多做公民思想工作。

其次是NGO方面。众所周知，我国的非政府组织一直处于发展不均衡状态。政府发起成立的环保NGO在数量以及资金方面与草根环保NGO相比具有压倒性优势。很多环保NGO依附于政府，而有时很多环境问题往往是由于地方政府片面追求经济所导致的，这种情况下环保NGO由于对政府的依赖而不可能对其提起诉讼。其作为环境公益诉讼原告的独立性大打折扣，寄希望于环保NGO能够"伸张环境正义"，可能还需要很长一段时间。

最后是检察机关方面。不少人觉得检察机关既有维护公益的义务又有专业和资金的优势，可以很好地发起环境公益诉讼，但是我国并非是三权分立国家，检察机关作为司法机关行使刑事方面公诉和法律监督职能，其作为环境公益诉讼原告有很多不利之处例如造成职责越位、控辩力量不对等、检察机关与法院以及行政机关的关系和定位混乱等情况；再加上程序法上对于检察机关的颇多限制，例如检察机关不能调解、和解等，检察机关要胜任环境公益诉讼原告，还需要国家在机构职能设定和制度建立方面给予支持。

（四）诉讼成本和诉讼时效的困境：

环境公益诉讼属于一种高成本的诉讼，涉案价值高、涉案范围广 ，但现行法律却没有明确环境公益诉讼费用的承担，高额的环境公益诉讼成本容易打击人们的积极性，成为环境公益诉讼发展壮大的一大阻碍。根据民法规定，环境污染的诉讼时效是三年，然而环境污染往往具有缓慢性，有的甚至要经历几十年才突显出来，目前的诉讼时效不利于环境公益诉讼的有效提起，环境公益诉讼在成本和时效方面显得有些"力不从心"。

三、环境公益诉讼的出路分析：

虽然环境公益诉讼在我国遭遇了一系列的困境，但仍然具有相对强大的可行性。首先是政策方面，保护环境这一基本国策以及可持续发展的政策目标赋予了环境公益诉讼存在的必要性；其次是法律方面，我国目前法律虽然没有明确规定公民、组织有提起环境公益诉讼的权利，但在宪法、基本法和一些单行法规中均规定了单位和个人对环境损害的检举权和控告权，这些规定可以被认为足环境公益诉讼存在的法律依据 ；最后是司法实践方面，目前我国已经出现了带有环境公益诉讼性质的判例，例如2005年的保护松花江公益诉讼以及2007年的保护石榴岗河公益诉讼等，同时我国当前法官整体素质已经得到了明显的提高，这都为我国建立环境公益诉讼制度提供了条件。然而我国要建立健全环境公益诉讼，从困境中找寻出路还应当注重如下几个方面：

（一）建立环境公益诉讼理论基础以及相关制度

我国要建立健全环境公益诉讼，当务之急是为其建立理论基础，让环境公益诉讼有立足的根本。因此，我国应当建立完善环境权以及新诉权理论。环境权源于公共信托理论，该理论认为：水、空气等人类生活须臾不离的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产，国民为了管理他们的共有财产可委托政府管理。此时国民与政府之间为委托人和受托人的关系，政府应当为全休国民包括当代美国人及子孙后代管理好这个财产．未经委托人许可，政府不得自行处理这些财产 ；新诉权理论则是扩大了利益的范围，使得诉的利益不仅包括现有利益也包括将得利益。这些理论为任何公民行使环境权提供了条件，为环境公益诉讼奠定了理论基础。

同时我国也需要尽快制定环境公益诉讼的配套制度，建立多元标准合理地配置举证责任例如吸收借鉴国外的危险领域标准、盖然性标准、间接证明途径等，明确鉴定和评估的标准等，增加环境公益诉讼的可操作性。

（二）构建完善的原告范围

我国应当尽快立法扩大环境公益诉讼的原告范围，通过对国外环境公益诉讼制度的借鉴，我们可以把环境公益诉讼的原告类型扩大为：公民个人、环保NGO、检察机关，但是鉴于上节所述这三者的缺陷，我们在扩大范围的同时应当完善这三类主体：对于公民个人而言，可以考虑通过普及环保意识以及降低诉讼费用和减轻举证责任的方法来激励公民诉讼的积极性，毕竟基于环境权理论，公民应当最有希望成为环境公益诉讼的"主力军"；对于环保NGO而言，我们可以借鉴德国的做法，仅赋予部分有能力的环保NGO公益诉讼原告资格，这些NGO必须是非营利且长期致力于环境保护的组织并且优先考虑草根环保NGO，政府通过官方承认这些组织，扩大它们的知名度，也便于环保NGO扩展资金来源途径；对于检察机关而言，应当对其作为环境公益诉讼原告作一定的限制，首先是范围的限制，检察机关应当有诉讼主当事人和从当事人之分，对于涉及国家和社会利益的环境公益诉讼，检察机关是诉讼主当事人，履行原告的权利和义务，对于涉及公民个人的环境公益诉讼，检察机关可以作为从当事人，在诉讼中提出意见，辅助公民更好地诉讼；其次是处分权的限制，检察机关在环境公益诉讼中不可以随意调解、和解、撤诉；最后是，为了环境公益诉讼中控辩双方的平等性，检察机关必须有承担败诉的可能性。

环境公益诉讼中的原告资格不仅应当完善和适当限制，更应当建立多元制的诉讼模式，先由公民个人提起诉讼，环保NGO承担辅助诉讼的功能，最后由检察机关作为诉讼补充当事人，这样的模式既保证了公民成为原告"主力军"，又适当地减轻了检察机关的工作和社会责任。

（三）建立合理的诉讼费用制度和时效制度

诉讼成本很大程度上抑制了环境公益诉讼原告的积极性，为了解决这个问题，我国应当建立合理的诉讼费用制度，从费用的收取和转嫁两个方面考虑。费用收取方面，可以适当降低诉讼门槛，根据不同的诉讼主体制定不同的制度，例如如果是检察机关作为原告，则可以依照"败诉者承担诉讼费用"的方式；如果是公民个人作为原告，则需要综合考虑各方受益情况来分担诉讼费用；费用转嫁方面，可以考虑建立相应的环保基金或者设立环境保险来转嫁巨额赔偿风险，保证社会的稳定。

诉讼时效方面则可以适当地延长，延长的程度应当视环境公益诉讼原告类型的不同而不同，对于普通公民和环保NGO，诉讼时效应当适当延长，可以考虑延至10年，最长不超过30年，这个延长的幅度要低于检察机关作为原告的环境公益诉讼，这是由于检察机关代表了国家和社会环境公益，如果受诉讼时效过短的限制，造成损害的程度和范围会大大超过一般的个人诉讼。

（四）证据方面引入专家辅助制度

环境侵权救济的特殊性决定了专家意见在环境诉讼中具有重要作用 ，原告被告举证、质证过程以及法官裁断都需要有专家的辅助指导，促进法官判案的科学性以及平衡诉讼双方的力量。在证据方面引入专家辅助制度可以很好的帮助弱势群体解决举证难、败诉风险大的困难，更好的鼓励更多人提起环境公益诉讼，选择法律武器保护受侵害的环境权。

四、结语：

梁慧星教授认为：损害社会公共利益的行为最终是要损害个人的利益，公共利益与个人利益有着天然的联系。环境被污染，损害的不仅是个人利益，也是社会共同利益。为此，我国应建立完善环境公益诉讼的立法，从环境公益诉讼的困境中找寻出路，建立适合中国发展的诉讼原告制度，使得民主与法制的精神能够在环境侵害的救济中得进一步的体现。

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