查封是人民法院依照法律规定，对被执行人的特定财产加以封存，防止被执行人处分该财产并限制其收益的一种临时性强制执行措施。查封的目的是为了更有效地强制被执行人履行生效法律文书所确定的义务，更好的保证债权人利益的充分实现，维护交易安全。参与分配的对象就是已被法院采取查封等强制执行措施的财产，有效的查封制度可以最大限度的保证参与分配程序中可分配财产的最大化，因此，研究参与分配制度与查封制度的关系非常重要。目前理论界关于查封制度存在的争议是法院对某一财产的查封是否仅限于申请债权人的债权额？法院对某一财产采取查封措施以后，其他债权人是否可以就该财产再申请查封？先查封的申请债权人是否有优先受偿权？这也就是超额查封、重复查封和查封效力问题。

1、超额查封问题

参与分配的客体是什么？参与分配制度既然是参加到已经开始的强制执行程序中去，自然只能就法院已采取查封、扣押、冻结等强制执行措施的财产进行分配，这里就涉及到查封措施的范围问题。从国外的立法来看，德国法禁止超额查封。德国民事诉讼法第803条第1款第2句规定，债务人也被保护不受强制执行扩展到超过清偿债权人和偿还强制执行费用这一必要限度的损害，即禁止超额扣押。①法国法则允许超额查封。之所以出现这种差异，与各国的参与分配的价值取向有关，德国参与分配采取优先原则，法国采取平等原则。

我国《民事诉讼法》第221条规定："人民法院查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。"第223条规定："被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。"可见，我国是禁止超额查封的。我国现行司法解释对狭义参与分配是采取平等原则的。在平等主义制度下，"先申请的债权人如果仅就其债权额为查封的话，却不能不陷入惶惶然的状态，因为他无法知道有多少人参与分配"，而按照平等主义的要求，先申请查封的债权人没有优先受偿权，因此即使是最先申请查封的债权人也必须等到所有符合条件的债权人都参与执行，即等到执行程序快终结时，才能与其他债权人一起按债权额比例公平受偿。"参与分配的人会越来越多，其受偿的比例会越来越小，而原来查报的财产却因禁止超标的查封而未采取强制措施可能早已流失。"①虽然《若干意见》第299条规定，参与分配程序结束后，债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行，但是这样一则债权人需要等待很长一段时间，二则造成执行程序反复被提起，执行效率低下。因此，平等主义制度下存在查封数额的确定性与不确定的参与分配债权额之间的矛盾，这就使得平等主义制度下债权人为保证自己的债权额最大限度的实现，而具有超标的查封的本能，即尽可能多的查封债务人的财产。这样债务人可处分的财产数目减少，不利于债务人的生产经营，这对债务人而言也是不公平的。因为债务人只有在其所欠的债务额限度内容忍查封措施的义务。而在优先主义制度下，由于首先申请查封的债权人可获得类似查封抵押权等优先受偿权，于参与分配时可较其他债权人享有优先受偿的权利，因此债权人只需就自己的债权额申请查封即可，无超额查封的必要。

可见，如果在参与分配中采取平等主义，就不应限制债权人的查封范围；若采优先主义，就应该限制债权人的超标的额的查封行为，这样，查封制度与参与分配制度才能配套协调。我国如果将来采取"一般破产主义+民事执行优先原则"的立法例，就应该相应规定限制超额查封。

2、重复查封问题

强制执行以查封物是否允许再查封为准，可分为再查封主义和不再查封主义。再查封主义是指对于已经采取查封措施的财产，其他债权人可以就该财产再申请查封。日本《民事诉讼法》第47条对不动产的执行和法国法即采此原则，德国民事诉讼法第804条第3款规定："动产、债权或者其他权利可被多次扣押，这样一来也存在多个扣押质权，前面的扣押质权优先于后面的扣押质权。"②不再查封主义是指对于已被法院采取查封措施的财产，其他债权人不能再申请查封。日本《民事执行法》第125条关于动产的执行及我国台湾地区强制执行法第33条、第56条即采之。

我们认为，再查封主义和不再查封主义本身并无优劣之分，其立法意图都是为了更好的保护债权人的利益，只要处理好与相关法律制度的配套协调问题即可。在参与分配的优先主义原则下（如美国、英国、德国），对债权的清偿顺序依照采取强制执行措施的先后顺序而形成一个受偿序列，首先申请查封的债权人就执行标的物获得担保物权，并且查封在先所产生的担保物权优先于查封在后产生的担保物权，在执行财产分配时，依照查封顺序对各债权进行清偿。因此，优先主义的参与分配制度下各债务人申请查封的顺序恰恰是确定优先受偿顺序的基础，即优先主义原则下宜采再查封主义。而在平等主义下，先实施的查封等强制执行措施并不赋予债权人任何优先受偿权，无论申请执行的先后，各债权人都按债权额比例平等受偿，已实施的查封措施从某种程度上可以说是为申请查封人和其他债权人共同实施的，因此对于已实施查封的财产没有再查封的必要。如果其他债权人再申请强制执行，只需合并执行程序进行分配即可，因此平等主义的参与分配制度下宜采取不再查封主义。

我国《民事诉讼法》第94条第4款规定："财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。"《若干意见》第282条规定："人民法院对被执行人的财产查封、冻结的，任何单位包括其他人民法院不得重复查封、冻结或擅自解冻。"可见，我国采取的是不再查封主义立法例。但是此规定却与法律的其他规定及司法实践不相协调：①《执行规定》第88条第一款规定："各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照执行法院采取执行措施的先后顺序受偿。"也就是说，此处立法允许法院重复采取查封等措施，各债权人按照法院采取查封等强制执行措施的先后顺序受偿。司法实践中，很多法院基本上也是按照先查封者优先受偿的原则理解和操作该条的。而这显然与《民事诉讼法》第94条和《若干意见》第282条的规定不一致，因为若禁止重复查封，法院就无法按采取执行措施的先后顺序清偿。这里，立法出现了自相矛盾的纰漏。②当前后两个案件分别由两个法院管辖时，在法律禁止重复查封、又无其他相应的信息沟通机制的情况下，在第一次查封被解除后或撤销后，其他执行机关往往不可能立即获悉在先查封被解除或撤销的信息，从而导致在后查封不可能立即实施，债务人往往会借机转移财产。这样，执行机关对债务人财产的控制出现盲区，其他债权人的利益就可能因此而受到不应有的损害。有的法院甚至利用禁止查封的规定搞地方保护主义，为保护某债务人而尽快将其全部财产予以查封，阻止外地法院查封，然后再找机会解除查封，导致其他法院的执行落空。可以说，正是法律规定的不完善给别有用心之人钻法律的空子提供了机会，而本应与平等主义相适应的不再查封主义也因我国法律规定的前后不一致，而导致在实践中并未发挥应有的作用。

我国的参与分配制度改革的大方向是实行优先主义，相应的，关于查封制度也应采用再查封主义，对于已经采取查封等强制执行措施的财产，债权人可以再申请查封。在存在多个查封措施的情况下，各查封债权人按照申请查封的时间先后组成一个受偿序列，先查封者先受偿，在先查封被撤销或解除的，后行查封依次递进。值得注意的是，2004年10月26日最高人民法院通过的《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第28条规定："对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。"应当说，这一立法解释的规定是具有前瞻性，比较合理的。

3、查封的效力

查封作为人民法院对债务人采取的一种强制执行措施，它会产生两方面的效力：一是程序法上的效力，即先采取措施的法院的处理权限问题；二是实体法上的效力，即先采取措施的案件债权人是否有优先受偿权问题。①我国《民事诉讼法》第94条规定禁止重复查封，因此首先采取查封措施的法院在程序上具有优先处理查封财产的权限，其他法院不得对同一物再采取重复查封的措施，也不得对正在实施的查封措施予以解除，参与分配也由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行。

至于实体法上的效力，即先申请查封的债权人是否享有优先受偿权，应当说，法律并没有做出明确规定，但从法律禁止重复查封的规定来看，这即是禁止其他债权人对已查封的财产再申请执行，因此执行过程中的查封措施具有一定的优先性。但这种优先性是相对的，有限制的。当债务人的财产足够清偿全部债务时，这种优先性是存在的（实际上由于债务人的财产足够清偿全部债务这一前提的存在，使所有的债权人最后均能得到清偿，因此这种优先权存在的意义并不大）。但在参与分配和破产的情况下，这种优先权并不存在，尤其是当债务人破产时，这种优先权是肯定没有的。因为1993年9月17日最高人民法院《关于人民法院受理破产案件后对以破产案件的债务人为被执行人的执行案件均应当中止执行的批复》中明确规定，以破产案件的债务人为被执行人的案件，执行法院虽对债务人的财产已决定采取或者已采取了冻结、扣留、查封或扣押等财产保全措施或者执行措施，仍属于未执行财产，均应当依法中止执行。如果受理破产案件的人民法院裁定宣告债务人破产，被中止执行的财产应当作为破产财产。1991年最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国企业破产法（试行）若干问题的意见》第12条规定："人民法院受理破产案件后，以破产企业为债务人的其他经济纠纷案件，已经审结但未执行的，应当中止执行，作为破产债权由债权人凭生效的法律文书向受理破产案件的人民法院申报债权。"新《破产法》第19条规定："人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。"这说明已经查封的财产在债务人破产时，都要作为破产财产，由所有债权人统一分配，而不能优先执行给已经采取查封措施的债权人。

德国法律规定通过扣押（此处的扣押大体相当于我国的查封）债权人就获得了扣押质权，该扣押质权具有与合同法上的质权和法定质权同样的效力，取得扣押质权的顺序依扣押的先后顺序确定，并且在债务人破产时，扣押质权人可以享有别除权，就破产财产优先受偿。美国的司法优先权包括扣押优先权、判决优先权和强制执行优先权三种。其中扣押优先权也是债权人因先向法院对债务人的财产提出扣押申请而取得优先受偿权，但此优先权不同于债务人债权人合意产生的抵押权，在债务人破产时并不享有别除权。可见德国和美国的扣押优先权的主要区别就在于前者在破产中享有别除权，后者却没有。应当说，美国的立法模式更具合理性。我们主张在执行程序中实行优先主义是因为执行属于对债权的个别清偿，应以效率原则为价值追求目标，对于积极勤勉调查债务人财产状况，付出大量时间、精力和费用的债权人理应给予鼓励。而当债务人的财产不足以清偿全部债务时，就应转入破产程序，已被采取查封等措施的财产不再享有优先受偿权，而应当返还作为破产财产，由所有债权人按比例公平受偿，实现债权平等。可以说，即使执行程序中的优先主义有偏袒查封债权人之嫌，但由于破产程序对执行的制约，也不会破坏债权平等，由执行和破产构成周密的救济制度体系存在的情况下，我们就不会指责优先主义会破坏债权平等了。但"德国法上的查封质权或者抵押权却实实在在的威胁着债权平等"，因为进入破产程序即意味着债务人的偿债能力非常有限，查封质权在破产中又享有别除权，"故对于其他事前未设担保，事后又没有机会申请执行或者申请假扣押的债权人来说，查封优先权制度无疑剥夺了他们通过破产程序获得平等救济的可能，无异于落井下石。"因为它使其他债权人试图通过破产程序来获得平等救济的愿望成为不可能，忽略了破产制度对执行申请机会不平等的补充作用，无形中剥夺了其他债权人在破产程序中平等受偿的机会。而且正如有的学者指出的，本来查封优先权就不应当与债权成立时合意成立的抵押权一样对待。因为合意产生的质权人在债权成立时就已考虑到债权的风险，并积极地采取了防范措施，其受到优遇在债务人破产时享有别除权是理所当然的。但查封质权人则不同，可能因与债务人的关系或对债务人受偿能力的信心等，他们在债权成立时没有积极采取措施防范风险，这意味着他们当初就做好了与其他没有担保的债权人共担风险的准备，在这种情况下，仅仅因其申请查封在先而给予抵押权或质权，对事前与其共担风险、信赖债务人当时财产偿债能力的债权人很不公平。①因此，当债务人破产时，查封质权应当向对待提前清偿以及事前没有提供而事后提供的担保物权一样，予以撤销。而且查封质权是一种优先主义立法上执行中的优先权，只是一种程序上的优先权，其只能在执行程序中发挥作用，在破产时就应当丧失。