政府法治建设始于改革开放并伴随着整个改革开放过程。一方面，其为改革开放的顺利进行提供了最有效的保障；另一方面，不断推进政府法治建设也是改革开放不断深入的题中之义。目前，中国已进入社会转型的关键时期，进一步推进政府法治建设是有效应对整个转型期不断涌现的新情况、新问题的重要方式。人民法院在案件审理基础上提出的行政性司法建议则为政府法治建设的推进提供了一剂良药，成为政府法治化道路的助推器。

一、行政性司法建议的概念辨析及特征

行政性司法建议不同于行政审判中的司法建议，两者之间的区别在于其所依据的划分标准不同。行政审判中的司法建议所依存的根据是诉讼形态，即将发生在行政诉讼中的司法建议界定为行政审判中的司法建议。而行政性司法建议依存的根据是司法建议针对的对象，即将以行政机关为对象所作的司法建议统称为行政性司法建议。因此，只要其针对机关是行政机关，无论是公法上的问题还是私法上的问题，无论是行政审判还是民事审判中发现的，都可以称作是行政性司法建议。

行政性司法建议主要有如下三个特征：第一，建议的对象为行政机关，判断一个司法建议是否为行政性司法建议的重要标准是该建议针对的对象是否为行政机关而非是否在行政诉讼活动中做出。这也是行政性司法建议与行政审判中的司法建议的重要区别；第二，建议的内容具有行政性，行政性司法建议是人民法院针对行政机关的行政管理或执法行为做出的建议，具有行政性的特点。人民法院针对行政机关的非行政行为作出的建议不构成行政性司法建议。如在一起以某行政机关为原告的办公用品买卖合同纠纷中，人民法院针对该行政机关 在合同签订过程中存在的瑕疵而作出的司法建议，应当界定为民事性司法建议而非行政性司法建议；第三，效力上的软法性。法学理论界通常根据法律强制力的高低可以将法律分为硬法和软法。一般情况下，能够由国家强制力予以保证实施的规范，称之为硬法。而具有协商性、鼓励性、指导性，没有用国家强制力保证实施的规范则称之为软法。我国现行的法律未对被建议机关不遵守行政性司法建议的法律责任做出规定，因此行政性司法建议在法律效力上不具有强制力，具有软法性。

二、行政性司法建议的功能分析

（一）防范功能

自法律经济学的创始人罗纳德.哈里.科斯提出法律经济学的概念后，越来越多的学者开始关注法律成本，对法律成本的有效性进行系统分析。成本有效性分析是分析法律法规对经济、社会和环境的影响，比较投入不同的成本，选择有效成本，即效益既定下的成本最小化，或者成本既定下的效益最大化。 防范功能的重要意义在于使司法建议的对象能够以较低的成本取得更好的社会效果，实现效益既定下的成本最小化。作为各类纠纷的聚集地，人民法院通过日常的审判执行工作，可以及时预见今后一段时期可能引发纠纷的领域和信息，进而向行政机关作出行政性司法建议，起到防范于未燃的作用，避免纠纷的发生。防范功能完成了行政机关在此类纠纷中从事后纠正向事先预防的角色转变，更好的实现了法律效果、社会效果与经济效果的有机统一。如人民法院在民事案件审理过程中，针对商品房买卖合同纠纷案件暴露出的开发商与购房者合伙规避首付款问题向银监会等机关提出行政性司法建议，有利于其及时填堵监管漏洞，完善监管措施，降低决策成本，避免日后纠纷发生，确保房地产市场的良性运行。

（二）纠错功能

与防范功能不同，法律的纠错功能在于事后的规范、监督而非事前的预防。在某些案件中，由于法院不可控制的原因，即使法院作出了公正的判决，也无法将问题根本解决，并且有可能因同一原因出现连续不断的诉讼。 因此人民法院在案件审理过程中，针对案件所暴露出的行政机关在行政管理中存在的缺陷及问题，对于不便在判决书中予以阐明的，可以通过向行政机关作出予以纠正的司法建议的方式与其进行沟通，进而提高行政机关依法行政的水平，防止纠纷的再次发生。如在行政诉讼中，对于由行政机关做出的除显失公平的行政处罚行为以外的具体行政行为，根据现行法律，人民法院只能就其合理性问题作出判决。因此，对于虽然合法但不合理的行政行为，法院作出的驳回诉讼请求的判决难以最大限度的维护行政相对人的权益。此时，行政性司法建议作为审判职能的延伸方式，可以就具体行政行为合理性问题提出司法建议，对行政判决进行有效补充，增强行政机关执法的合理性。

三、行政性司法建议的现状与反思

 （一）立法内容简单，缺乏相应的法律规定

司法建议是一项具有中国特色的司法制度，但我国目前仅在民事诉讼法第一百零三条和行政诉讼法第六十五条对该制度作了简单规定。民事诉讼法中规定的司法建议主要涉及调查、执行领域，而行政诉讼法中的司法建议也仅涉及到执行过程中行政机关拒绝履行判决、裁定的情形。上述两个法律条文将司法建议的内容规定的过于狭窄，主要体现了司法建议的纠错功能，但实践中司法建议范围明显超过了法律规定，进而导致司法建议制度的立法规定与司法实践严重脱节。另外，上述法律缺乏对被建议机关未及时做出反馈义务的责任性规定，难以引起被建议机关的重视。尽管在2007年3月1日，最高人民法院发布了《关于进一步加强司法建议工作作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，但该规定的效力等级相对较低，对被建议机关约束力不足，难以适应目前我国司法建议工作的现状。

（二）部分人民法院对行政性司法建议工作重视不够

作为人民法院审判职能的延伸，司法建议工作是人民法院在遵循司法规律前提下对社会生活的适度能动与干预，也是人民法院积极参与社会管理创新，服务经济社会发展的重要方式，但部分法院对司法建议工作特别是行政性司法建议工作本身重视不足，遏制了该项制度的发展。其主要表现在以下三个方面：

1、民事诉讼及刑事诉讼法官怠于提出行政性司法建议。民事及刑事审判庭与行政机关沟通联系相对较弱，一些审判人员即使在诉讼中发现了行政机关存在的问题，但鉴于行政机关不是案件当事人，认为法院应该坚持不告不理，怠于提出行政性司法建议。

2、个案性行政性司法建议的数量高于综合性行政性司法建议的数量。个案性行政性司法建议即为传统的"一案一议"，是针对个案反映的问题提出的司法建议。而综合性行政性司法建议是对数个案件分析总结后提出司法建议。综合性行政性司法建议涉及面广，辐射度强，能够更好的预测矛盾纠纷的走向，有利于行政机关完善管理方式，化解社会矛盾。该类建议需要审判人员对一系列案件进行详实分析的基础上作出，对审判人员的素质要求相对较高，故审判人员极少提出综合性行政性司法建议。

3、司法建议质量不高。人民法院对行政性司法建议工作缺乏统一的管理及统筹安排，审批流程不严，部分法官作出司法建议的目的是为了应付考核任务，发出司法建议前并未做深入的研究调查，导致司法建议质量不高，可操作性差。

4、行政性司法建议反馈率低

"司法建议的效果有点像舆论监督，提出的问题再有针对性，能否发挥作用也得看被建议者的态度。" 因此，行政性司法建议能否被行政机关采纳是评价该建议价值高低的重要标准，而行政性司法建议反馈率的高低在一定程度上则成为衡量该建议是否被采纳的重要标尺。但从目前人民法院实践来看，行政性司法建议的反馈率极低，大多司法建议石沉大海。一方面，行政性司法建议的对象为行政机关，这些单位对司法建议的性质、作用认识不清，在收到司法建议后担心复函反馈信息即意味着承认自己在工作中存在问题，可能成为上级主管部门追究责任的依据，大多对行政性司法建议持消极态度；另一方面，我国目前缺乏关于行政性司法建议反馈制度的规定，而被建议的行政机关往往为法院的平级甚至上级机关，对建议的排斥心理严重。

四、行政性司法建议的推进与改革

在现有的法律体现和司法环境下，行政性司法建议制度的理论与实践出现脱节问题，行政性司法建议的作用未能有效发挥，只有对行政性司法建议制度进行不断的推进完善及改革，才能不断彰显该制度在推进政府法治建设中的生命力。

(一)完善相关法律规定，实现行政性司法建议理论及实践的有机统一

完善立法是行政性司法建议制度得以有效实施的前提和保障。第一，在刑事诉讼法中增设关于司法建议的规定。我国目前仅在行政诉讼法和民事诉讼法中对司法建议制度作出了规定，刑事诉讼中的司法建议缺乏相应的法律依据。通过在刑事诉讼法中增设司法建议的规定，可以进一步完善我国三大诉讼法中的司法建议制度，构建完备的司法建议法律体系；第二，细化司法建议制度的具体内容。我国目前的法律对司法建议的规定过于简单，可操作性不强。通过以法律规范的形式对司法建议的效力、适用范围、内容、形式及作出程序等问题做出具体明确规定，可以增强司法建议的可操作性，提高司法建议的质量；第三，增设对被建议单位责任落实的规定。通过在立法层面明确司法建议的后续工作，明确被建议机关回复义务的法律责任，加大司法建议的采纳力度。

（二）规范人民法院自身对行政性司法建议的管理制度，提高行政性司法建议的质量

人民法院从自身加强对行政性司法建议的重视，提高建议质量，增强建议的可操作性是确保行政性司法建议最终发挥效用的前提和保障。第一，建立科学合理的考核机制，激发法官作出司法建议的积极性。将司法建议活动纳入法官的岗位目标考核，确定以法官做出司法建议的数量、质量及最终落实情况为基础的考核标准。加大对民事诉讼及刑事诉讼法官作出行政性司法建议的考核力度；第二，制定统一的司法建议制作和发出程序。司法建议书的制作应该严格按照法律规定的程序和格式，确保建议的统一性。应在人民法院内部设立专门的部门负责司法建议工作，法官在草拟行政性司法建议后，统一交至人民法院的专门部门，并由人民法院的专门部门以法院名义发出，杜绝以法院庭、室等内设部门的名义发出司法建议书；第三，建立行政性司法建议的回访制度。对于发出的行政性司法建议，人民法院的专门部门要定期回访，注意监督，积极调研司法建议的现实可操作性及被建议单位的落实情况，接受被建议单位的反馈意见和相关建议。

（三）建立政府法制办与人民法院的联动制约机制，确保行政性司法建议最终落实

行政性司法建议的最终作出及有效落实需要多部门的联合协作制约。人民法院通过与政府法制部门建立关于行政性司法建议的联动机制，可以有效的监督落实行政性司法建议的发送、反馈。在联动机制下，人民法院将作出的行政性司法建议统一向政府法制部门汇报备案，由政府法制部门对司法建议的内容、质量及可行性等问题进行调研监督，以确保行政性司法建议的质量。被建议机关在接到行政性司法建议后对建议有异议的，应立即向政府法制部门反馈并提出异议。对于被建议机关在一定时间内未提出异议的行政性司法建议，其应当认真落实建议反映的情况并将相关的落实情况及时向法制办反馈，依靠多方力量，协力监督行政性司法建议的落实。