【论文提要】 在基层法院开展诉前调解工作是在我国法治建设过程中针对当前出现的矛盾纠纷多元化特征而提出的司法新策略，符合当前纠纷解决多元化的新趋势。本文介绍了五种诉前调解模式，笔者认为在基层法院设立人民调解工作室是目前最适合我国国情的诉前调解模式，并对人民调解工作室的构建作了较为详细的阐述。

当我国法制的现代化建设走过把法院和诉讼作为法治权威制度性象征的初级阶段之时，司法的定纷止争、利益平衡功能日益获得理性认识，被誉为"东方一枝花"（1）的调解工作在强调庭审和判决为核心的审判方式改革推行之后又重新引起重视。诉前调解在实践中已具有存在的正当性和必要性。它的直接法律依据是最高人民法院颁布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第3条的规定。 在该规定中，诉前调解包括协助调解和委托调解两项内容，即协助调解和委托调解。

一、协助调解简述

协助调解在性质上仍然是法院调解，是指法院邀请调解人参与诉讼调解，请调解人帮助法官做当事人的思想工作，以促进纠纷的调解解决。

尽管我国民事诉讼法和最高人民法院颁布的规定及意见都对协助调解进行了规定，而且协助调解在促进法院调解，促进社会和谐与稳定方面发挥了重要作用，可由于一些法院或法官对协助调解的认识不清，重视不够，加上未建立协助调解激励机制，从而限制了协助调解功能的进一步发挥。

1.观念上：法院及法官对协助调解认识不清，重视不够。 在"诉讼爆炸"的今天，民事纠纷大量涌入法院，而一些法院和法官并没有转变传统审判观念，更新工作思路，在案多人少的情况下，仍然坚持急孤军奋战。一方面，法院没能联系其他组织，没有与它们联合制定协助调解方案。另一方面，一些法官在案件久调不下，调解陷入僵局的情况下，也不尝试邀请相关组织和人员帮助调解。法院及法官这些不适应形势发展的观念从根本上制约了协助调解的启动，使得协助调解的功能未能充分发挥出来。

2.制度上：未建立完善的协助调解机制。 首先，法院未与其他组织建立协助调解方案。建立协助调解方案是充分利用协助调解的重要条件，也是提高协助调解效率的重要因素。如果法院没有预先与其他组织建立协助调解方案，一旦需要协助调解就会增加邀请调解的难度和程序成本。其次，未建立协助调解激励方案。如果只是要求协助调解人帮助调解，却没有给予他们，特别是对于那些医生、律师等专业人士必要的费用和报酬，就会影响他们帮助调解的积极性。再次，未对法官利用协助调解设立相应的鼓励方案。法官是协助调解的启动者，如果法官的积极性不高，必然影响协助调解的充分利用。

3.实践中：法官、协助调解人积极性不高。 法官和协助调解人是协助调解的实践者、参与者，如果他们对协助调解的积极性不高，协助调解就无法启动，或者即使启动了也难以起到预设的效果。法官没有尝试过协助调解，没有在协助调解人的帮助下解决过纠纷就不能深刻地明白协助调解的意义所在。而那些积极邀请协助调解人参与调解的法官正是由于理解协助调解的价值及从协助调解的实践中体会到了其益处。而作为被邀请调解的协助调解人在没有协助调解义务，也没有相应补偿或报酬的激励下，要求他们积极协助调解也是强人所难。

二、委托调解简述

委托调解就是人民法院根据案件的类型和性质，特别是广大农村基层矛盾，发挥民间调解组织的工作优势，征得当事人同意后以委托调解函的方式将案件委托给人民调解组织，并指定一定的期限，由人民调解组织进行调解的工作方式，这种方式有两种类型：第一种为诉讼前委托调解，经调解组织调解达成和解的，到法庭备案，达不成和解的，或调解失败的，法庭审查后符合立案条件的抓紧时间立案，避免久调不决，给当事人增加诉累；第二种为诉讼中委托调解，如果调解达成协议，就以调解方式或撤诉方式结案，如果达不成调解就及时进入审判程序，依法审理。

委托调解制度有效的提高调解员的工作积极性，使的大量矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，有效的维护了农村的稳定，取得了法律效果和社会效果的有机统一。但是委托调解制度在实践中也存在一些问题：

1.调解人员的素质较差，不能满足调解工作的需要。大量发生在基层,而绝大多数又发生在农村.然而目前我国乡以下干部的文化水平还不高,大部分地区的乡以下干部一般都是高小或初中文化水平。村和村民小组中有的调委会成员甚至没有文化。文化水平不高制约了对法律条文的理解认识,致使调解工作质量不高,出现轻法规重情感的现象。

2.调解工作者有关的法律知识水平不高,人民调解工作是具体运用法律进行法制宣传教育,解决群众纠纷的综合性政治思想工作,群众的法律意识、政治觉悟以及社会主义道德观念和风俗习惯等方面的因素,对于纠纷的解决都可能产生不同程度的影响。但解决纠纷必须合法,这是人民调解工作的原则.因此,调解工作者的法律知识水平对于工作质量如何,起着关键作用。在工作实践中,由于调解工作者的相应的法律知识水平不高,导致在适用法律上出现这样那样的毛病.有的偏重于习俗,有的干脆不依法办事,甚至出现了违法调解的情况，有的虽然比较好地适用了法律条款,但没有达到当事人都能够都接受的程度，不能达到委托调解的目的。

3.县乡一级调解组织有资金人员保障，办公设施也比较齐全，而广大的农村调解员，没有资金保障，工资待遇低，而且调解水平不高，对法庭的委托调解有推搡应付、积极性不高、流于形式现象。

4.法院在实施委托调解中存在这样那样的弊端，主要是制度还不够完善，还没有形成一套完整的实施细则。

一是委托调解函格式多种多样。委托函没有固定的格式，有很大的随意性。大多格式都比较简单，接受委托调解的对象大多以村民调组织为主，委托调解的目的不明确甚至缺失此内容，法官在委托调解中没有联系方式，致使委托调解无法跟踪服务，诉调环节链接缺失。

二是委托调解的时间长短不一。委托调解的时间一般从几天到几个月不等，固然根据案件的需要可以适当延长调解时间，但时间不确定，当事人心里可能会产生抵触情绪，认为法院是在逃避立案，接受委托调解的组织其调解的法律效力还有待法院确认。

三是委托调解制度适用范围小，接受委托调解的组织比较单一。基层人民法庭委托调解制度比较完善，接受委托的大多是村一级的调解组织，适用效果好；但有些业务部门开展的委托调解还不够，对县乡镇一级的调解组织委托较少。

三、建立人民调解工作室是目前最适合在基层法院中普遍推广的诉前调解模式

就中国目前的国情而言，全面系统的诉前调解机制仅靠法院的热情和努力是很难建立起来的，由于它牵涉到人员素质、组织构建、费用承担、制度运行等方方面面的问题，故而需要党委和政府的大力支持，需要司法行政机关、基层群众自治组织、人民调解组织、行政调解机关、行业协会、社会团体的协助与配合。

笔者认为，现阶段适合在基层法院普遍推广的诉前调解模式必须具有一定的灵活性和适应性：灵活性是指其规模可大可小，范围可宽或窄，各基层法院可以根据自身情况进行选择；适应性是指必须符合大多数基层法院的基本情况，不需要对现行法院体制和社会体制作太大的变动，不需要修改现行法律法规的规定即可运行。在上述二种诉前调解模式中，相比较而言，协助调解和委托调解都需要各基层法院花费大量精力与各组织、各单位建立合作关系，且不能很好的增强委托调解员和协助调解员的调解积极性、责任心。而在基层法院中建立人民调解工作室则不需要对现行法院体制作太大的变动，规模大小和人员选聘都可以由各法院根据自身情况来选择，比较符合我国大多数基层法院的情况，笔者认为可以作为诉前调解的典型模式在全国进行推广。

四、人民调解工作室在基层法院运行之现状

1.物质保障。为充分发挥诉讼服务中心纠纷化解和案件分流的重要职能，各基层法院分别在诉讼服务中心设立了人民调解工作室和诉调对接办公室，在基层法庭设立人民调解工作室。并且在调解室配备了办公桌椅、电脑以及其他办公用品，确保物质保障到位。

2.人员配备。专门抽调一些业务素质高、审判经验丰富的法官作为调解专员，负责诉前调解指导工作和联系沟通工作；专门聘请特邀人民调解员负责对诉讼标的额较小、双方争议不大、案件事实较清楚的简单案件进行调解。

3.制度规范。为确保人民调解工作室的正常运行，各基层法院先后出台《人民调解工作流程图》、《常驻中心工作人员工作制度》等规章制度，规范常驻人民调解员实行专人专职，集中办公，切实做好相关矛盾纠纷的接访、受理、调处工作。

4.组织协调。人民调解工作室的建立不能仅仅依靠法院之力，各基层法院分别与当地县委、县政府取得联系，与当地司法局、县人民调解委员会、工会、妇联、劳动仲裁等相关部门、组织进行沟通联络、取得其对人民调解工作室的支持、配合。

通过几年的探索与努力，人民调解工作室的建设在各个基层法院都初见成效。它们在解决民商事纠纷、节约行政成本和诉讼资源、提高办案效率和钝化矛盾方面都起到了极大的作用。同时，我们也要看到人民调解工作室在很多机制配备方面还存在着很多的不足，这些不足同时也在一定程度上影响了人民调解工作室功能的发挥，主要有以下四方面的困境：

1．案多人少的问题。以仪征市人民法院为例，现聘请专职人民调解员5名，其中乡镇法庭各一名，人民调解室2名。人民调解室成立3个月以来，共处理案件110件，案件数量大，种类多，各种矛盾复杂。案多人少，工作负荷重，必然导致部分案件不能过细的做调解工作，从而给当事人申请司法确认带来难度。

2．调解缺乏资金和物质支持。由于各基层法院经费及预算有限，很难有能力聘请足够数量的人民调解员，以及给予人民调解室较好的办公条件和必要的办公经费，这也是影响人民调解效果的部分原因。

3．调解人员司法素养参差不齐。人民调解法第十三条以及第十四条规定，人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。同时，人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。由此可以看出，人民调解员并不如法院检察院遴选法官、检察官一般，经过严格考察，层层筛选，并且经过系统的法律教育，具有较完备的法律知识。并且有部分人民调解员调解纠纷时习惯于侧重思想教育和道德教育感化方式，而不是依靠法律、制度和政策来解决纠纷，这样的做法容易导致偏离法制的轨道，损害人民调解的公正性和合法性。

4．调解协议实现效果不佳。人民调解法规定，再经过人民调解员的调解之后达成的协议，经当事人签字，调解员签字以及调解委员会盖章之后，调解协议生效，具有履行义务的效力。但是需要注意的是，该协议虽有法律效力，但是其不具有强制执行的效力。当然，人民调解法同时也规定了，对于担心调解协议得不到有效的履行，一方当事人可以通过有权法院进行司法确认，来确定调解协议的执行，但是这个司法确认必须通过当事人申请才行，同时法院需对调解协议进行实质审查，如果调解协议无效，那么当事人之间之前所作的调解全都归于零，民事纠纷实质上并没有得到有效的解决，也造成了国家司法资源在一定程度上的浪费。同时另一方面，由于人民调解协议司法确认的具体程序规则尚未建立，运行流程不清晰，人民法院对于调解协议的确认程序处于无法可依的状态，这样势必造成当事人对于人民调解的认可度不高。

五、如何使人民调解工作室在基层法院中得到更加有效的运用

推进基层法院人民调解工作室建设，是一项艰巨而长远的工作，需要各个部门的共同努力。笔者所提之建议，远远不能满足有效提升人民调解室功能之需要，仅以此求教于专家学者。

1.加强和其他担负调解职能的机关、组织的交流。人民调解工作室的建立不能仅仅依靠法院之力，各级党委和政府应从构建社会主义和谐社会的高度出发，重视人民法院的诉调对接工作。做好能够对本地区的人民调解工作统筹安排，为法院人民调解工作提供组织保障。另外，各基层法院要密切加强与各级司法行政机关、人民调解组织、负有调解纠纷职能的行政机关、基层群众自治组织的沟通交流，请他们积极推荐自己系统内的调解能手协助法院调解工作，或者将一部分案件委托它们进行调解，从而减轻法院人民调解工作室的工作负荷。

2．从选聘和培训等方面入手，提高人民调解员的司法素养。选聘特邀人民调解员，应该经过严格审核程序。可以在公民自愿报名，人民调解组织、社区、街道、村委会、行政调解机关、工会、妇联等单位推荐的基础上进行选聘。特邀人民调解员最好是做群众工作经验丰富的街道、社区工作人员、司法助理员或人民调解组织成员，或者是工会、妇联干部，可以是审判实践经验丰富的法院退休法官或人民陪审员。选聘对象必须具有良好的品行，热心调解工作，善于与群众沟通、联系，且具备一定法律知识。已经聘用的特邀人民调解员，要有计划、有步骤地进行指导和培训。培训可通过定期举办法律知识和调解技巧培训班、邀请人民调解员到庭旁听等方式进行，重点是增强他们的法律素养，特别是提高识别证据、认定事实和组织调解的能力

3.加强宣传，充分尊重当事人的选择权。可以充分利用电视、报纸、网络等媒体，让更多的群众了解法院人民调解工作室的工作流程以及利用调解解决纠纷的优势。同时，为保障当事人对特邀人民调解员的选择权，可把特邀人民调解员的个人信息汇总分类进行管理，建立调解员信息库，在信息库中载入特邀人民调解员照片、个人详细信息、履职情况以及业务特长等内容，制成履历表，分发至各相关民事业务庭，供当事人选择。有条件的法院还可以将相关信息统一录入法院网站，或者存录于立案大厅触摸屏电脑中，方便有需要的群众查询挑选。

4.加强特邀人民调解员与承办法官之间的合作，简化确认程序。当事人选择特邀人民调解员进行调解的，特邀人民调解员应和承办法官密切合作，简化司法确认程序，最大程度的实现调解效果。具体的合作方式可以包括：第一，与审判案件的法官共同进行调解，从不同的视角提出调解意见，形成一个具有更强调解能力的"团队"，促成调解协议的达成；第二，按照法官提供的方案和"自由裁量度"，与法官分开进行调解。如有调解成功的可能，则立即转给审判案件的法官处理，从而简化确认程序，尽快实现调解目标；第三，协助法官了解案件的情况，并将所了解案情及时告知法官，为案件的下一步进行作一些准备工作，搜集有关材料，或者分别做当事人的说服教育工作，等等。无论采用哪种合作方式，法官与特邀人民调解员之间都应当有一定分工，分清主次，相互配合，共同实现调解解决的目标。

5.完善人民调解工作室的考核考评机制。要鼓励民事法官利用特邀人民调解员制度化解矛盾，对于诉调对接工作成绩突出的法官，要在法官业绩考评、奖励晋升等方面予以体现。对特邀人民调解员付出的劳动应该给予相应的报酬。这是对他们劳动价值的尊重，也只有这样才能调动他们参与调解的积极性，让参与调解成为他们的分内工作而不只是义务性工作。加强对特邀人民调解员的管理。要健全调解员队伍，不断更新调解员信息库。定期编制调解案件进程管理表，对调解员的履职情况进行详细记录，对调解员参与调解案件数量、调解成功率、调解工作特点进行汇总整理，定期对调解员进行考核。对于工作成绩显著的要进行相应的物质与荣誉奖励，对于调解工作积极性不高的应适时做出相应调整。

结  语

美国学者埃里克森在其《无需法律的秩序》一书中的最末一句告诫说:"法律制定者如果对那些会促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。"（2）人民调解工作室的建立符合多元化纠纷解决机制潮流，符合我国的法律文化传统，符合"公正与效率"的工作主题，符合基层法院的审判实际，符合司法制度现代化改造的时代要求。应当加快人民调解工作室建设，不断挖掘能动司法的合理因素解决不断出现的矛盾冲突，维护社会稳定，构建和谐社会。

注  释：

（1 汤苏文：）《诉调对接-社会矛盾纠纷裁判机制新探索》，载2010年 3月15日人民法院报。

（2） [美]罗伯特·C·埃里克林：《无需法律的秩序-邻人如何解决纠纷》苏力译，中国政法大学出版社2003年版，第 354页。