当前，司法公信力建设需要从两个维度上着力，一是加强法律制度建设。以完备的中国特色社会主义法律体系坚定大众法律信仰；二是确保法律的正确实施。以司法公正提升司法权威。探究我国目前司法公信力不高的原由，法院领导干部违纪违法案件、审判执行人员违纪违法案件仍有发生，"人情案、关系案、金钱案"问题仍然较为突出。[①]是引起社会对司法怀疑和不信任的直接因素。为此，王胜俊院长多次提出探索建立司法问责制度。[②]鉴于我国问责立法滞后的现实，本文就司法问责的"人大"路径进行研究并从制度层面上提出建议，以期对我国司法公信力建设有所裨益。

　　一、"人大"问责是实施司法异体问责制的最优路径

　　"问责制"就是追究责任的制度。[③]依此解释，人民法院内部实行问责制度已有20年历史。继1992年江苏省高级人民法院制定了《关于错案追究责任的规定》和各地法院陆续出台相关规定后，最高人民法院于1998年制定了《人民法院违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，在全国法院正式启动了由案到人、由人到案的责任追究机制。近年来，随着行政问责制度和党政领导干部问责制度的兴起，各级法院也将探索建立司法问责制度提上议事日程，如最高人民法院根据《中华人民共和国法官法》和《人民法院监察工作条例》于2011年12月发布的《人民法院审务督察工作暂行规定》，福建省高级法院制定出台的《关于实行法院领导干部问责的实施办法（试行）》和《关于实行法官及法院其他工作人员问责的暂行办法》等。

　　但是，法院自身进行问责制度的改革并不足以赢得社会信任，还应从立法层面上建立司法异体问责制度。首先，目前司法问责制的法律位阶低，公信力不足。司法问责是对以法官为主体的法院工作人员的政治责任、法律责任、道德责任进行追究的制度，直接影响到问责对象的权利和义务，这样的重大问题应由全国人民代表大会及其常委会通过狭义的法律加以规定。"立法体系以一国规范性法律文件为表现形式，强调的各种法律渊源的地位和效力等级，而这种效力等级又是以国家立法权配置中立法主体的权力等级为基础的。"[④]，但迄今我国没有一部专门的问责法律，而事关司法权威的司法问责制度又停留在部门规章的"家法"层次。司法问责活动的有效性和是否能够取得公众的信任难免不令人担忧和怀疑。其次，从我国问责制度的发展趋向看，问责启动主体的多元化势在必行。问责的主体即"由谁问责"。以问责主体与问责对象是否同处一个系统为标准进行区分，主要有同体问责和异体问责两大模式。我国目前问责制主要是同体问责，并呈现出与异体问责互补的态势。从行政问责制的实践看，已从单一的"以上问下"的同体问责逐步转向为多主体共同参与的异体问责。即启动问责的主体由党委、人大、民主党派、司法机关、新闻媒体、网络民意等多元化参与格局。如南京江宁区"天价烟局长"周久耕"落马"事件中，公民通过网络对官员进行问责起到了关键性作用。

　　在问责主体日益多元化的背景下，构建司法异体问责制度，既是"应然"要求，但也要重视司法特点的"实然"因素。人民法院从1992年实行错案责任追究制度后，理论界和实务界质疑不断。反对意见认为，责任追究制严重损害司法独立和司法权威，有学者提出："法官对法律问题有最终的发言权，在法官之外不应再有一个评价法官行为的合法性力量"。[⑤]此观点需要辩正分析。笔者认为，我国实行的是在党的领导和人大监督下人民法院依法独立行使审判权的中国特色社会主义司法制度，与西方国家建立在三权分立基础上的司法独立制度有本质区别。以司法独立为由否定责任追究制度是不符合国情实际的。在我国党政领导干部问责、行政问责勃兴的背景下，建立司法问责制度也势在必行。然"司法权威是要刻意维护和养成的"。[⑥]如果社会各类主体都能获得启动司法问责的法律授权，则在社会公众心目中，法院就会成为相对案件当事人而言的另一方当事人，结果会导致司法权威的削弱并形成司法公信力的逆向发生机制。为此，建立司法异体问责制度，必须兼顾维护司法权威的实际。

　　笔者认为，司法异体问责的启动主体由各级人民代表大会及其常委会担当是最优选择。首先，人大实施司法问责的效率最优。根据法律规定，各级人大对辖地法院工作，可以行使质询权、调查权，并对法院工作具有重大事项决定权、法官职务任免权、法律实施情况的检查监督权。人大启动司法问责，从程序和实体上都比其它主体更有优势；其次，人大实施司法问责最能体现民意。司法公信力是社会公众对司法制度以及在该制度下法官履行其审判职责的信心与信任程度。[⑦]我国实行宪政体制，人民代表大会及其常委会履行代议职能。美国著名政治家、学者威尔逊指出："一个有效率的，被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人。"通过"人大"路径进行司法问责，是人民群众有序参与司法工作，实现司法民主的可靠路径。有广泛的社会民意基础，必然更加有利于司法公信力建设。第三、人大实施司法问责能够克服现有司法监督机制功能的不足。人民法院是接受监督形式最多、范围最广的机关，但实效性还有待提高。以内部监督论，审判体制的行政化倾向使上下级法院之间的监督关系转化为准领导被领导关系，消解了审级监督应该具有的功能；以外部监督论，检察监督或新闻监督客观上存在乏力的情形。而人大作为国家权力机关的性质和超然的地位，以及人大集体依法行使职权的特点决定了人大作为司法异体监督的实施主体可以弥合现有司法监督机制的缺陷。

　　二、司法问责"人大"路径的制度依据及现实困境

　　（一）人大实施司法问责的制度依据

　　在法律活动中，任何一项规则都有其存在的制度依据。在我国，人大实施司法问责有深厚法律渊源。

　　1.人大实行司法问责具有宪法依据。我国宪法确定了以人民代表大会为基石构建的国家政权体系，为人大监督司法工作供了宪法依据。1982年《宪法》第三条明确规定："国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督"。第104条规定，县级以上的地方各级人民代表大会监督本级人民法院的工作。因此，人大及其常委会对司法工作的监督、制约和问责，是宪法和法律赋予的职责。

　　2.人大实行司法问责是人民主权制度的具体实践。人民主权制度的理论基础是社会契约论。其内涵是国家的权力来源于人民，属于人民，并置于人民的控制之下。我国是人民民主专政国家，《宪法》序言宣告："中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。"《宪法》第二条规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。"由此，人民主权原则以国家根本法形式得到确立。它不仅直接缔造了选举制度，还间接支持了其它宪政制度，包括人大监督司法工作的制度。人民法院是法律的执行者，"是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力"[⑧]。公正司法是人民主权的内在要求，人民法院受人民委托行使司法权力，必须向人民负责，受人民监督。对"一府两院"实施监督，是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权，也是实现人民主权的一项重要措施。由人大作为司法问责的主体，既是实现宪法和法律理想的根本路径，也是人民主权理论的重要实践途径。

　　3.人大实行司法问责有良好的实践基础。在依法治国的进程中，全国各级人大及其常委会依据宪法、组织法、监督法等法律规定，对司法工作的监督力度不断加大。当前，主要通过审议工作报告、开展执法检查、评议、视察和个案监督等形式，对人民法院工作进行较全面的监督，既为法律的正确实施提供了有效的保障，又为人大作为司法异体问责的实施主体创造了条件。

　　（二）人大实施司法问责面临的现实困境

　　1.问责缺乏法律保障。目前司法问责尚缺乏全国性统一、规范、科学的立法支持。在各级人大开展对"一府两院"的监督中，主要采取"工作报告"、"述职评议"等方式，而在询问和质询、特定问题调查、撤职和罢免等刚性监督上有所缺失，导致人大问责的力度不够。

　　2.问责程序操作性不强。《宪法》明确规定，全国人大及其常委会对"一府两院"有质询权，受质询的机关必须负责答复。然而，我国法律并没有规定人大代表和常务委员会组成人员在对答复不满意的情形下，应该如何采取进一步措施，同时受质询对象如何承担责任也没有作出相应的具体规定，使得人大问责难以取得实质性进展。

　　3.人大代表行使质询权举步维艰。宪法规定，地方各级人民代表大会的代表必须在人民代表大会举行会议的时候，方能对本级人民政府和它的所属各工作部门以及人民法院、人民检察院提出质询案；代表必须10人以上联名；质询案必须书面提出；质询案必须由主席团决定交受质询的机关，受质询的机关必须在会议中负责答复。可见，在人大闭会期间以及代表人数低于10人时，人大代表是不能提出质询的。使得人大代表对司法工作的日常问责乏力。

三、司法问责"人大"路径的制度构建

　　从司法公信力建设的需求出发，切实发挥以人大为主体的司法问责作用，对于树立社会主义司法权威具有重大意义。为此，需要坚持党的领导原则、改革与稳定相结合的原则、创新与继承相统一的原则，建立完善以人大为实施主体的司法问责制度。

　　1.加快推进人大问责制度的法制化。人大实施司法问责的制度应当以宪法、监督法、人大组织法为依据，完善相关的司法制度，如司法公开制度、错案认定及责任追究制度等，并以立法形式对有关规定加以"整合"，形成包括问责主体、问责对象、问责标准、问责程序、问责范围、问责救济在内的司法问责制度体系。

　　2.明确问责对象。问责对象的范围应以是否掌握审判执行权力和受人大任命为依据，凡是具有有审判执行权力、经人大任命的法院领导和法庭、审判业务庭、执行局长及其法官，都必须对人大负责，作为人大问责的对象。同时，要明确各责任主体的权责界限，严格法院领导之间、庭长与法官之间、审判长和合议庭成员之间等各层级之间的事前职责划分，合理确定事后责任人及其应负责任的范围和程度。

　　3.细化问责事由。依据涉及责任领域及追求的价值不同，建议将人大启动司法问责的事由规定为四类：一是政治问责。人民法院就是否在审判执行工作中贯彻执行党的宗旨、路线、方针、政策，是否为大局服务、为人民司法做出解释说明；二是法律问责。人民法院就审判执行活动是否严格按照程序法和实体法的法律规定依法办案，各项法律制度是否在审判执行活动中正确施行作专项报告；三是错案问责。人大实施司法问责是一个全方位的问责体系。既包括对整体工作的问责，也包括对个案的问责。人大通过对社会强烈关注和反映司法不公的个案进行问责，监督法院法官依法履行司法职责和行使自由裁量权，确保司法公正。四是道德问责。当下，法官违反职业道德，司法腐败问题时有发生，对当事人"冷、横、硬、推"和"门难进，脸难看，事难办"的现象仍不能杜绝，损害司法权威。应该将道德问责纳入司法责任体系，由人大实行问责治理，才能有效提升司法公信力。

　　4.明晰问责标准。认定和归结责任必须遵循一定的标准，也就是通常所说的归责原则。就我国通行的责任伦理看，在如何归责问题上有二重标准，一是违法责任原则；二是过错或过失责任原则。司法问责制度认定和追究问责对象的相关责任，其构成要件有：（1）问责对象是否存在法定义务。对于司法人员来说，法定义务包括履行法定职责；（2）问责对象是否存在不履行或者不正确履行法定职责的行为；（3）问责对象主观上是否存在过错，即主观上是否具有故意或过失；（4）责任行为与危害事实是否具有因果关系。通过细化问责标准，强化问责刚性，杜绝司法问责的主观随意性。

　　5.推进人大监督方式改革。人大实行司法问责是对宪法和监督法规定的人大对司法工作监督权的具体化，要使人大真正切实担负司法异体问责的主体，必须推进人大监督方式的改革。一是专业委员会的组成和代表的专业素质方面，人大常委会所属法制工作委员会应就司法问责工作内设专门委员会，组成人员主要由具有理论或实践经验的法律专家担任；在人大代表的产生方面，为选民提供更多的途径进行差额选举，公平、公开、公正选举出更多的法律专家、学者担任人大代表，增强人大实行司法问责的"专业性"；二是在完善质询权、特定问题调查权的基础上，建立不信任投票制、弹劾制等。人大代表可以对法院的法官或者个案裁判提出具体的不信任案，并启动不信任调查程序，弹劾法官等。三是人大实行司法问责的过程和结果，应当公开透明。如举行听证会、问责的结果公开等。

　　结语：司法问责制度的改革是加强我国司法公信力建设的重要途径，构建以人大为启动主体的异体问责制度十分必要。为此，要通过立法设计，探索改革人大实施司法问责的制度，强化人大主导的司法异体问责功能，规范司法行为，提振司法公信。