法院改革最根本、最要害的，还是法院体制改革，主要是：法院职权设置问题；法官管理体制改革问题；法院经费管理体制问题。法院职权的优化配置涉及上下级法院的关系、不同地域法院的管辖权安排和法院内部的职责划分，总体上应建立以审判权为中心，分工合理、职责明确、制约平衡的权力结构。

一、司法权力运行中缺陷和不足

1、法院职权配置不平衡

胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须"深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。"优化司法职权配置，关键是重新配置司法机关与其他权力主体之间的关系，同时理顺上级法院与下级法院的关系、法院内部审判组织的关系、法官之间的关系、上下级法院法官之间的关系、法官与当事人之间的关系等。在制度层面，则表现为司法系统的各种权力的设定与运作。通过司法职权的优化配置来促进公正、高效、权威的司法权的实现。优化司法职权配置涉及到两个方面:" 一个是在国家立法的层面上，按照司法机关发挥功能作用的需要和司法活动的规律，通过立法授予和调整司法机关的职权配置，使司法职权的配置必要、合理、科学; 另一个是司法机关在法律授权的范围内，按照公正高效和有利于监督制约的要求，通过内部的机构调整和职权配置，整合现有资源，更有效地行使法律赋予司法机关的职权。"（1）有学者认为，"优化司法职权配置的重点内容可能是进一步规范司法行为，而不是要在不同机关之间重新分配一些权力。优化司法职权配置要解决的问题主要是解决利益冲突带来的部门主义，同时促进司法公正。而要实现这一目标，首先需要解决的问题是司法经费保障体制，即实行司法经费的国家财政保障，排除地方和部门利益对司法公正的干扰。"（2）

我国的司法职权总体运行是符合中国国情的。但随着市场经济条件下社会快速发展和人民群众司法需求的日益增长，司法体制出现了不适应形势发展要求的情况，司法职权配置需要优化。我国司法体制是仿照前苏联的模式建立起来的，主要有三个特点："一是党中央强调党的一切活动在宪法和法律范围内运行，但是各级党委直接干预司法裁判的现象时有发生，司法机关实际上不可能"独立"行使职权；二是检察机关的权力过大，在审、辨、控三方的诉讼法律关系中，控方的地位不仅远远高于辨方，甚至检察权高于审判权；三是在国家专设的司法机关之外，党内的各级政法委员会和纪律检查委员会，行使近似于司法机关的"准司法权"。"（3）带来的不利后果就是影响司法独立、司法公正

2、司法机关的行政化

我国存在行政兼理司法的传统理念，自先秦时期以来至清末，国家统治者都集行政权、立法权、司法权于一身，"州县一级的司法机关与行政机关合二为一，州县行政长官同时也是司法长官。省级虽设有专门司法机关，但其判决仍需省行政长官批准。朝廷中的司法机关名义上是最高审级，实际上垄断最高司法权的是皇帝。受皇帝指派的行政官员都有权参与司法，例如九卿会审大部分是非司法官员。"（4）

改革开放以来，经济快速发展，司法改革也在进行着， 传统的行政兼理司法模式已经失去了生存的空间，但是这种传统理念并没有消亡绝迹，它以另样的方式在悄悄的侵蚀司法权威，这就是法院内部行政化问题。现代司法制度的特征之一是司法运作的非行政化。我国法院机关存在着行政化模式，使得司法审判权无法从行政中独立出来。"法院在整个构成和运作方面与行政管理体制和运作有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。"（5）表现为：1、法院和法官的行政化。法院与行政机关一样具有相应的行政级别，法院工作人员也是按照行政机关内部的等级要求，套上相应的行政级别。2、法院上下级关系的行政化。法院的上下级关系的处理也具有行政化，下级法院在审理案件中仍然会像下级行政机关对待上级行政机关那样去对待上级法院，如具体案件中疑难问题的请示汇报。3、法院内部审判业务运作方式的行政化。审判业务庭处理的行政化就是庭长、院长批案制度，它在我国审判制度中使用的相当普遍。4、法官的人事管理的行政化。

法院体制的行政化，使得法院的审判独立无法有效实现，干扰了审判组织的独立审判权。在坚持党的领导下，应减少法院行政化色彩。

3、司法权力的地方化

现行法院体制是按行政区划设置地方各级法院，司法管辖区域从属于行政管辖区域。接受同级党委领导，接受同级人大及其常委会的监督，并对其负责，向其报告工作。法院内部机构的设置需报请同级政府编制部门批准。法院院长由同级党委提名，提交人大表决，副院长、庭长、副庭长、审判员的任免由同级党委及其组织部认定后，交人大常委会履行法律手续。法院干部从属于行政干部之列，法院干部的选拔由同级政府人事行政调配，法院干部编制数由同级政府编委确定，法院干部的职级与薪俸待遇由政府人事部门比照相应的行政职级与档次对靠。法院所需的一切经费由同级政府财政部门从地方财政统一列支。

法院与政府关系密切，它源于法院的运行场所及运行资金由地方政府负担，法院本身的运转需要资金的支持，而资金的多少取决于政府的财政状况，政府的财政状况的良优主要依赖于当地的经济发展程度。经济发展的状况是政府最为关系的事，也是决定其工作成绩的最重要指标，为了当地的经济发展，法院就成为政府保障经济发展的"工具"，"在程序上，各种政治权威通过诸多合法与不合法的渠道可以轻而易举地命令法官，不需要承担任何责任。更为不解的是，许多地方动辄给法院下达非审判任务， 将这一工具用于非法律工作"。（6）这样，法院不仅在财政上依附于政府，对司法的影响是显而易见的。司法权受制于行政权，司法权力地方化。

二、司法权优化配置的目标与原则

1.优化配置的目标

"深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。"这就是优化配置的目标。

2.司法职权配置的原则

司法职权配置应遵循以下原则：（1）、分工明确，责权明确。有分工才有责任，做到各司法机关职权不重复、不重迭、不交叉、不遗漏，建设社会主义法治国家，核心之一在于依法行使职权，做到权依法治，主要是职权由宪法、组织法明确规定、确认和授权。

（2）、实行配合协调，各司法机关互相配合、衔接。信息共享，依托科学技术的便利，依法及时沟通案件信息。

（3）、互相制约原则。包括权力制约、制度制约，国家行政机关、审判机关、检查机关由人大产生，对她负责，受它监督。三大机关之间要有适度的制约。国家通过建立诉讼制度对司法机关进行制约，包括起诉、审判、辩护、上诉、抗诉、陪审、辩论等方面的制度。

（4）、注重效率。我国社会经济速速发展，各种利益和矛盾纷繁复杂，国家司法资源有限，需要利用现有的力量，为人民群众提供优质的司法服务，需要司法机关注重效率，降低诉讼成本。

3.司法职权优化配置的基本思路和方法

（1）注重权力分工和权力制衡，确立审判机关的司法权威。要保证司法公正，又能兼顾效率，就必须做到权力分工和权力制衡，这也是司法职权合理配置的理论基础。现代法治社会，在对待权力时，一方面要科学合理地对权力进行分配和配置，另一方面要设定严密高效的权力监督和制约机制保证权力合法有效地行使。"如果司法权与行政权合二为一，法官将握有压迫者的力量。如果同一个人或者重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便完了。"（7）司法权与行政权的关系较为密切，司法权要摆脱行政权与其他多种形式的不当干预是非常困难的，如果法院与政府不是并列或者平行的关系，而是从属或者是被领导的关系，在这种政治格局之下，谈法院职权配置问题，重新配置司法机关与其他权力主体之间的关系是困难重重的。所以法院在外部职权优化配置方面，其职权级别应与同级行政机关职权级别相当或相等，这样有利于提高法院的权威，有利于法院独立公正司法。法院不仅肩负着规范、调整私权法律关系的职能，同时又负有规范、监督公权的法定职责，如果法院的职权低下，就难于起到对公权的规范、监督等裁判之作用。

（2）法院内部职权优化配置方面，确立法官的核心地位。使法官的专业化、职业化水平得到充分的发挥与体现法院内部职权的优化配置，通过法院内设机构业务庭及合议庭优化组合并通过选用法官来实现。在这一职权配置方面，业务庭是平台和基础，专业化合议庭是前沿阵地，而法官的选用是核心。应根据法官的专业特长、专业素养、业务水准、知识结构和审判经验等，充分重视业务庭与法官的专业化特点关系及内在联系；同时在合议庭组合方面，注意各个法官的专业特长、知识结构、审判经验等，优化合议庭的专业结构，尽量做到人尽其才、学有所用。而法院的执行工作和行政管理尽量由非法官人员去做。司法改革需要从司法审判和司法管理两个层面进行，审判权在法院职权中占据主导地位，支配法院行政管理权的行使，但审判权的行使离不开行政管理权。"审判管理是把那些与审判案件直接相关的事务的管理，如案件流程管理、案件质量和效率管理(绩效评估)等。司法政务管理包括为审理案件和法院的运转提供支持和服务的活动，如办公设施、经费保障、后勤事务等。司法人事管理包括法官管理、辅助人员管理、行政人员管理等，"（8）也就是法院行政管理。世界银行一份有关司法改革的报告所指出的全球化司法改革的目标是强化司法独立和改善法院管理。

（3）理顺上下级法院关系。"上下级法院关系的理论基础薄弱，已经成为深化这项改革的一个重要障碍。"（9）《宪法》和《人民法院组织法》确定上下级法院之间是监督关系。但事实上，形成一些不好的做法，下级法院对于一些疑难案件拿不准定不好性的，就向上级法院请示，这样的关系实为领导关系。监督关系不同于领导关系，就司法的组织结构和程序而言，两者的区别在于: 监督意味着上级法院仅仅可以依职权就下级法院对某一具体案件的审判结果做出维持、变更或撤销的决定，至于最高法院的司法解释权和各级法院的指定管辖权，则是有关法律对上下级法院关系的特别规定。"而领导关系则意味着下级必须听从上级的命令，上级对下级的业务、人事、财务等各方面都有决定性的管理和指令权。"（10）上下级法院之间应相互独立决策，以确保审判的审慎和公正。同时，诉讼法规定当事人对原审判决不服可以向上级法院提起上诉，那就必须保证上级法院和下级法院是相互独立的。在法院上下级相对独立的原则下，存在下级法院接受上级法院的业务监督，主要是错案冤案，以根本改变现行法院上下级在人事任免、干部配备、业务指导等方面的实质领导关系。上、下级法院之间，应摒除行政化管理，真正回归到上、下级法院之间的监督与被监督的关系虽然上、下级法院之间按法律规定是属于监督与被监督的关系，但在现实中上级法院对下级法院变相的行政化管理，如案件请示汇报制度、上级法院法官到下级法院任职等，已在一定程度上削减了下级法院作为一个独立审判机关之地位与功能。如果不理顺上、下级法院之间的职权关系，则法院的职权优化配置也会成为空话。

要真正落实这些规定，就必须做到：一是杜绝下级法院向上级法院的案件请示、汇报和检查等制度，并禁止上级法院对下级法院下达任何的指示、指令。二是实行上级法院业务庭的法官从下级法院业务庭优秀法官中选用的做法，如法官的任职年限、专业专长、审判业绩、个人表现、社会评价等等来综合考核录取，从而优化上级法院法官的队伍结构，增强上级法院对下级法院的审判监督力量与监督权威。三是本级法院院长尽可能由本级法院产生的选拔做法，减少或避免下级法院院长由上级法院院长直接委派的方法。法官的流向只能是由下而上，而不能由上而下。因为由上而下只能会造成上、下级法院的服从与受制，并不利于优秀法官的培育和司法公正的弘扬。四是法院的执行工作、行政管理工作可由上一级法院统一或协调安排，因为执行工作不属于独立性的审理工作，另外，执行的权威有时还要靠其他力量的支持。

（4）加强队伍建设。"建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的法官队伍，始终是做好人民法院各项工作的组织基础和根本保证。"（11）围绕法官职业化建设的目标，坚持思想教育和制度建设并重，加强思想政治教育，完善业务培训，坚持书本知识与实践经验相结合，发掘资深法官在长期审判实践中积累的宝贵经验，不断提高法官各方面的综合能力。完善人员分类管理为切人点，研究各类人员配备比例，制定录用、培训、考核、晋升、交流、辞退办法，统筹使用司法人才，优化审判资源配置。进一步提高法官遴选质量，加强教育培训，做好增编补员工作，高度重视法官司法廉政建设。要提高法官的经济待遇。

加强党对司法人才的推荐工作，尤其是提高推荐在司法机关内起领导作用的人才的质量。选拨、推荐司法人才，特别是司法机关领导人才，是中国共产党领导司法的重要途径，也是中国共产党长期以来坚持的"党管干部"的基本原则。

（5）改革财政经费是将审判机关的人、财、物管理体制改"块"管为"条条"管。首先，在人事管理上将审判机关的人事管理权由原来的地方管理改由上级法院管理，人员的选任权归上级法院，避免在人员任用上受制于地方而导致司法权的地方化和地方保护主义的产生。如基层法院的法官由上一级法院任命，而基层法院的院长可以跨级由高级法院选任，并跨区域交流任职，一方面提高规格，又提高威望，有利于司法权威的树立。其次，实行司法机关的经费由中央单列，逐级下拨，实行经费垂直管理。

三、加强司法职权监督

    1、监督司法权的必要性

司法独立主要体现在司法机关执法应在不受其他国家机关和个人干涉的情况下依照法律独立做出决定。任何权力都需要监督和制约，否则就会滋生腐败，这是一条普遍的真理。对司法权进行制约和监督，是权力制约权力，权力监督权力的要求。监督司法权的行使，防止司法权的滥用，是司法体制改革的重点之一。

我国长期以来缺乏司法独立的历史传统，法制观念较为淡薄。行政与司法的合一，是我国传统社会政治制度的特点。"近现代以来专门的司法机关的建立，但由于政治制约机制的极不健全，司法始终是弱小的，经常性甚至制度性的遭到行政乃至军事的干涉甚至代行其事。"（12）虽然我国近几十年来，大力发展法学教育，进行普法教育，但整体上公众的法律水平还是较低的。司法工作人员的法律素质参差不齐，在这样的条件下，不加强监督，容易导致司法腐败。在法治相对发达的国家，司法权也是受到制约的，按照三权分立的理论，司法权要受到来自立法权和行政权的外在制约，以实现权力之间的制衡。而且从司法权的运行来看，司法权是受到司法程序的制约。如陪审制度，就是将案件的审理分为事实审和法律审两个部分，由陪审团负责案件的事实的审理，法官负责适用法律。刑事案件中，陪审团的裁定具有终局性，无论陪审做出有罪判决还是无罪判决，法院都必须执行，陪审团，从程序上制约法官裁判权的行使，不但没有妨碍司法权的独立，反而增强了法院裁判的权威性。所以对司法权的行使加以监督是必要的

    2．几种监督方式

    （1）加强人大监督

我国宪法和法律赋予人大及其常委会对司法权进行监督。人大是监督司法权的行使，不是干涉司法权，而是要使司法权健康发展，不断完善，最终帮助司法机关树立司法权威，实现司法独立。

人大对司法监督时，要把握界限，需要避免将监督权司法化。法律总体上规定了人大对法院的概括监督,却没有对于如何进一步明确监督方式和程序做出具体性规定,这样就使人大法律监督缺乏可操作性。目前实际的监督往往是个案监督，个案监督容易损害司法权威。司法机关是定分止争的机关，裁判权具有终极性，正是由于具有这一特性，司法才具有权威，否则过度的干涉，最终会损害司法权的独立和权威。"监督权的行使职能是各级人大及其常委会行使，而不能由任何组织或个人行使"。（13）有学者建议"在人大设立司法监督委员会，专门负责司法监督"，（14）这有一定的建设性。

（2）完善陪审制度

我国陪审制度有利于监督司法权的行使，在防止司法腐败方面有积极作用。由于现实的各种原因存在陪而不审的情况，甚至执行起来比较难的情况，陪审员的作用得不到应有的发挥。需要加强陪审员的培训工作，完善与陪审相配套的制度和措施，调动人民陪审员的工作积极性。

（3）新闻媒体监督，增加透明度。

通过报纸、刊物、广播电视、网络等媒体对各种违法行为进行揭露、报道、评论。现在新闻舆论监督在揭露司法腐败，监督司法机关公正司法、执法方面发挥了重要作用。新闻舆论在国家生活中起着重要作用，新闻媒体对案件的报道为处于弱势地位的公民获得司法帮助提供了一种途径和手段。新闻媒体在揭露各种不当行为的同时，借助媒体的力量，树立正面形象，通过增加司法透明度，帮助司法机关树立权威。司法行为应受到监督，善于听取别人的意见和建议，对新闻舆论采取包容理解的态度，尊重新闻舆论监督权，司法机关应该在司法独立、新闻自由和公民权利之间进行平衡。

结语

以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深人贯彻落实科学发展观，紧紧围绕努力满足人民群众日益增长的司法需求，进一步深化司法体制和工作机制改革。要从优化司法职权配置、加强和保障依法独立公正行使审判权的制度建设、完善制约监督机制、规范法官司法行为等四个方面，一手抓现有改革措施的完善和落实，一手抓深化改革措施的研究和实施。以锐意进取、求真务实的工作作风，努力建设公正高效权威的社会主义司法制度。

参考文献

1、孙北：《法院内部司法行政化原因探析-- 以我国法院院长为剖析视角》，重庆文理学院学报，2010 年11 月第29 卷第6 期。

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