近几年公共事故层出不穷，从上海钓鱼案到山西王家岭煤矿透水事故，再到苏州通安拆迁补偿事件，这些事故造成了巨大的社会影响，也导致了有关高级官员引咎辞职或遭免职问责，这就是所谓的行政问责。

一、行政问责制之界定

关于什么是问责制？ 在我国法律法规中没有统一的解释，中央的文件也没有界定这一概念，一般认为行政问责制就是一种特定的问责主体针对各级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

行政问责制的内涵，主要包括以下几方面：（1）行政问责的主体，即"由谁问"。本文借鉴周亚越教授的观点，认为行政问责的主体应是多元化的，是同体问责和异体问责双重结合体， 既有行政机关的上级部门或领导，也应该有人大、执政党、民众、民主党派、新闻媒体和司法机关等异体问责主体。（2）行政问责的客体即 "向谁问责"。问责主体对政府部门责任的追究最终还是要落实到公务员，因此行政问责应既包括政府责任也应有公务员责任，但主要是负有直接或间接责任的领导者。（3）明确的内容就是行政问责的范围，即"问什么"。行政问责制应是对政府工作全过程和各种环节的问责，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都属于行政问责的范围。（4）行政问责应按照一定的法定程序进行,而不能任由领导者的意志来决定。（5）明确问责客体要"负哪些责任"的问题。当前更多的是追究问责客体的行政责任，对于法律和道义层面的责任涉及较少，然而，我们认为政治责任、行政责任、道德责任、法律责任都应是政府行政过程中必须承担的全部责任。

二、我国行政问责制之欠缺

我国行政问责制的实施虽然有了一个良好的开端，并在全国范围内普遍推行，其成效也是有目共睹的，但是其自身仍主要存在以下突出问题。

（一）行政问责的职责不清

在现行的行政管理过程中，责任不清常常发生。公众往往不清楚有关的事务到底由谁负责， 这就可能导致公务人员每逢发生问题， 便把责任推卸掉，更糟糕的是，一些较为复杂的治理体制尤其使得寻找替罪羊的可能性增加。追究其原因：一方面，党政之间的职责划分不清，在我国行政运行的实践中，各级党委拥有重大问题的决策权，一些文件往往是党委和政府共同决定的， 但出事之后，承担责任的往往是行政首长，而党委书记却不用负责，显然有失公正。另一方面，上下级之间的职责不清，例如问责应问多少级？上下级官员之间、主管领导和分管领导之间、正职和副职之间的责任如何。

（二）行政问责主体单一

我国政府问责制的问责主体表现为多元性, 但这只是形式上的多元。在实践中我国的监督问责体系中，具有权威性和经常化的问责方式, 就是党委系统和行政系统内部的上问下责, 而其他问责主体的监督问责功能则得不到有效发挥。上问下责属于"同体问责"的范畴。同体问责是指行政系统内对其内部成员的问责，即政府有关部门先进行调查，核实后有政府追究其责任。 以同体问责为主，在实践中难免存在着一些缺陷与不足，可能导致官官相护、暗箱操作等一系列问题，从而难以做到真正的行政问责。而人大、各民主党派、新闻媒体、公众等异体问责的作用时常得不到发挥。再者由于政府信息不透明、不公开，新闻媒体独立报道权和舆论监督作用受到很大的限制，公众缺乏知情权，民主党派和公众等主体的监督，问责实际上无从谈起。

（三）行政问责程序不明确

目前，我国行政问责没有对问责程序做明确的规定，如启动问责制度、问责中监督制度、回避制度、听证制度、救济制度、被问责官员复出制度等在政府内部的缺失。程序上的缺失使得问责完全在政府内部被"暗箱"操作，这样问责很难做到公正公平。一些具体法律中，对于行政责任的追究程序存在明显缺陷，如《行政复议法》中，既没有指明行政复议机关及其工作人员所适用的具体程序，也没有规定行政复议机关不履行复议职责所应当承担的外部法律责任。特别是在行政问责启动程序上，目前还局限于由党政机关来启动，很少有人大、法院或公众等其他主体来启动。我国宪法规定的政治问责制度，由于缺乏明确细致的程序性规定而难以发挥效力，如宪法和法律规定的各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等很少启动，宪法虽然规定有罢免制度，但主要是对违法犯罪的官员才实行。

由于我国行政问责制的启动及运行还缺乏相应程序规范，故目前启动的仍然是"运动式"或"政策性"的"人治式的问责"。 当前官员问责制还处于行政性问责阶段，其特点是：问责的依据是行政性的，官员的责任义务或者比较模糊或者没有明确的法律规定，只有行政性文件或者行政首长的临时性决策作为问责的依据，没有明确的问责标准，使得问责标准的弹性过大；在权力配置方面，问责程序的启动往往取决于行政领导的意志，而不是根据法律来决定是否问责，以及问责的力度如何，问责的随意性很大，还没有形成一种规范性程序性的制度。

我国现行的行政救济法规中对受到处分的官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态。官员问责的客体与现存的行政救济法规的对象存在着较大错位。在被问责官员的权益保护上还不充分。因为，被问责的官员，此时已从强权者衰变为弱势者，公正的程序对他们具有重要意义。因此，对于问责失范的救济就显得尤为必要，这也是我国依法行政原则的必然要求。可以说，如何解决针对官员问责的救济制度中存在的问题，决定了官员问责作为一种新的行政监督机制能否真正的体现和实现民意，并直接对官员问责的制度化进程产生重大影响。这一环节如果失衡，必将导致我国官员问责在制度化建构过程中陷入新的困境。

（一）行政问责的公开透明度不高

有关网上调查表明：69.81%被调查者认为，"行政信息缺乏公开透明。问责主体难以全面获取干部失责行为的信息"，是当前干部问责中存在的主要困难与障碍。 行政问责制的基础是公民要对政府的决策、措施、方案等政务信息有知情权，这是公民参政、议政的前提条件。 目前, 我国政府加大了行政公开透明的建设，但仍存在一些亟待解决的问题： （1）行政公开程序缺乏制度保障，行政官员由于拥有自由裁量权, 往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息；（2）公开的方式简单落后，即使采用网上公开的手段，但网页上的信息或是更新得较慢或是内容狭窄、时间短、随意性大；（3）政府和群众享有的信息是不对称的，公众参与问责匮乏，群众行为可以通过其所在的机构、组织汇总到政府那里, 而政府行为如果没有一套透明化的公布公开机制，就很可能成为领导官员私藏的机密，难以进入群众的视野。由此可见，只有民众的知情权得到保证, 才有可能使问责制得到真正实施。在我国当前的行政管理体制中, 政府是公共管理的主导者和实施者， 公民在很大程度上还是处于一种被动的接受状态。加之我国尚未建立完备的公民问责体制保证, 公民的话语权与知情权还未得到充分体现，在一定程度上限制了公民对政府权力的问责。

三、行政问责制之完善

行政问责制是我国政治体制改革的新亮点，其成功与否取决于一系列因素，也需要一些相关的措施来保障。根据我国行政体制改革的要求，结合我国行政问责实际情况，要建立健全科学合理的行政问责体系，必须解决当前行政问责实践中所面临的问题。初步提出以下几点建议：

（一）明晰划分职责

行政领导的职责和其职位、职权是统一的，全面推行行政问责制，要明确界定行政责任，合理划分党政之间、上下级之间的职责权限。（1）落实党委政府的职责，党委的职责是，发挥党委对同级人大、政府、政协、司法等各种组织的领导核心作用。而政府的职责则是依法行政，加快职能转变，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。党委和政府应在各自的职责范围内活动，并承担相应的责任，而不是一味的追究行政首长的责任。（2）要从法律明确规定不同领导岗位上的领导者所负有的具体责任，使行政领导者在具体的操作中有依据可循，从制度上确保行政领导责任的实现。按照权责一致的原则，通过建立健全各种责任制,细致规定、严格划分不同部门与官职之间的职责，并以相应的法律法规来规定何种官员所负何责，谁来问责，何人依何种程序判定官员失责。

（二）完善行政问责的程序

完善的程序是一切制度良性运行的必备要素，是防止陷入人治误区的保障，是法治与肆意的人治的区别。全面推行行政问责制度，要逐步建立一套科学规范的行政问责程序，如启动、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉、执行等，以规范化的程序保证行政问责的有序进行，实现行政问责的制度化、规范化。当前，重点是完善行政问责启动程序，使问责的启动主体多元化，而且必须合法。不仅由上级行政首长、有权问责的监督机构提出问责要求，而且应当允许一定数量的人大代表、政协委员甚至公民个人联名提出，否则，公众问责的愿望就会落空。

另外，强化行政问责救济程序，赋予行政问责当事人陈述和申辩的权利。对公务员实施问责时，要引入听证制度，由问责客体向问责主体表达意见、提供证据；对选举官员实施问责时，应通过人大进行充分的讨论和辩论，给官员为自己辩护的机会。

（三）推行"阳光问责"

阳光是最好的防腐剂，透明是铲除滋生腐败的温床。政府信息公开是实施行政问责的本质要求，也是加强问责工作的基础和动力源泉。要从根本上解决信息公开的问题，需要建立一套规范可行的政府信息公开制度，真正赋予公众对政府活动的知情权。 （1）要求政府尤其是高级官员行使公共权力的全过程及其后果等基本内容应当尽可能地公开，扩大信息公开范围，尤其是在突发事件中，除一些法律、法规和制度要求必须保密的事项外，原则上都应公开，以保证群众的知情权 。（2）采用高效的公开方式和手段完善信息公开的平台，如利用电子政务公开信息，及时更新政府网上信息，保证网页上信息的科学性、权威性。（3）强化新闻媒体的舆论监督功能，增强其自主性与独立性，传媒作为公众舆论的媒介，天然地具有监督功能，因此，要大胆赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权，保证新闻宣传的客观性和公正性，切实发挥传媒的独特监督政府的作用。

2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》将有效地推动我国政务信息公开法制化制度化，从而有利于行政问责制的建立与完善。

（四）   建立多元化的行政问责体制

单一主体问责无论在理论上还是实践中都已经无法使行政问责制真正起到作用，因此构建一个多元问责体制、全方位多角度进行行政问责更有利于增添制度的科学性。 （1）强化人大的问责功能。从我国现行制度的安排来看，启动各级人大及常委会对各级政府的问责，是一条比较可靠的路径。充分发挥各级人大作为权力机关吸纳民意、监督政府的职能，随着立法力度的不断加大，通过不断完善各级人大的质询程序、特别问题调查程序、国家工作人员任免程序, 建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。人大及其常委会应其监督权力对行政机关进行问责，这对我国建设责任政府具有关键意义。（2）强化各民主党派、社会团体等对执政党和政府行为的监督，完善其民主监督、参政议政的职能，充分发挥其协商民主的功能。（3）调动人民群众参与问责的积极性，通过设立举报奖励制度，建立公益诉讼制度，创新公民监督问责方法，完善反馈制度等充分调动人民群众参政议政和监督政府的积极性。（4）要健全司法机关监督问责。将行政问责与司法追究结合起来，解决我国问责过程中司法介入落后于行政处理，以及用行政处理代替司法处罚的现象。

综上所述，行政问责制是我国顺应现代国际形势发展的一项行政体制改革措施，也是我国政府加强政治文明建设的重要内容。"有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿"，只有公民问责、对政府进行有效监督，政府才能为民负责、树立一种公众利益至上的行政理念，才能真正做到"权为民所用，情为民所系，利为民所谋"，实现政府与公民的最佳合作状态。建构行政问责制的深层价值在于预防，而不在于惩治，其根本意义不在于追究和处理违法违纪、造成行政事故的行政官员，而是要通过加强对权力的制约和监督以及对行政责任的有效追究，不断优化和完善行政问责制度，从而深入推进我国的政治体制改革，建设社会主义政治文明。