我国现行行政诉讼制度建立于上世纪80年代，其目的是通过行政诉讼"维护和监督行政机关依法行使行政职权"。行政诉讼制度的建立和发展对维护公民的合法权益，促进行政机关依法行政，推进我国法治建设，起到了非常重要的作用。但同时随着时间的推移，一些固有的弊端逐渐显现，如行政案件数量严重不足，诉讼门槛偏高，受案范围过窄等。许多行政相对人权益受侵犯却救济无门，即使进入诉讼程序，有些案件处理效果也不尽如人意。行政恣意和行政专断远未得到遏制，"权力的傲慢"尚未完全让位于"司法的理性"。有些学者甚至大声疾呼："行政审判已走入困境"。

这些现象的发生有其复杂的原因和深刻的背景。行政审判要走出困境，实现司法权对行政权的有效监督，关键在于理顺司法权和行政权的关系。从根本上说，司法权与行政权的关系取决于国家的政治制度。它是影响到一国法治化程度、司法环境、法院地位的宏观性、全局性问题。在行政审判领域，这一问题又被赋予了更多的内涵，因为行政诉讼是司法权实现对行政权的监督制约功能的主要载体，行政审判过程中面临的一些特有的难题和困惑，如某些行政行为可诉性、具体行政行为合法性审查的深度、广度和标准、对行政自由裁量权的司法规制等，这些问题的解决必须依赖于明确司法权与行政权的界限，理顺司法权与行政权的关系。

我国政治体制中司法权和行政权是一种"分工合作"的关系。一方面，司法权不能代替行政权。由于行政机关管辖的行政事务具有多变性、复杂性和广泛性，而行政权主动性、及时性、效率性的特点，要求行政机关面对纷繁复杂的行政管理领域，在实施行政管理活动时，必须及时、主动而有效地做出处理并予以执行，以保护公民、法人或者其他组织的合法权益。而司法权有限性、被动性、中立性、程序性的特点，决定了司法权不可能事无巨细地对行政机关的行政行为进行全面的、主动的、及时的司法审查，其介入行政权的深度和广度应界定在一个适度的范围之内。另一方面，司法权必须对行政权进行监督。司法权的本质是为各种各样的权利提供一种最终的救济渠道，并对各种各样的国家权力施加一种特殊的审查和控制机制，以便为个人提供一种表达冤情、诉诸法律的基本途径，使得那些为宪法所确立的公民权利能够得到现实的保护。行政权行使的主动性和扩张性是社会发展之必然。而与这种必然发展趋势联系最为密切的是，人们既要求行政机关提供积极有效的服务和良好的福利，又要求对行政权力的扩张和膨胀实施有效监督，并对行政权力侵犯公民权利的行为给予法律救济的途径。"有权力就有制约，有损害就有救济"，司法权这种"制约"和"救济"功能为社会和国家权力的平稳运行提供了保障。

在处理司法权与行政权的关系上，目前有两种错误应加以注意：一是某些方面行政审判权"越位"，过多地介入到行政权运行中，管了很多不该管、也管不好的事，致使审判效率低下，社会效果不好。二是在另外一些方面，行政审判还存在"缺位"的现象，未能充分实现司法权救济权利、制约权力的功能，与我国法治进程不相适应。

司法权的"越位"主要有：一、行政诉讼法规定的"全面审查"原则和维持判决不适当地加大了司法权的负担。司法权的性质应当是"被动判断"而不是"积极审查"。司法作为一种救济渠道，实质是以原告的"权利"制约行政机关的"权力"。司法权面临的首要目的和任务是回应当事人的诉讼请求，即对当事人的合法权利有没有受到公权力的侵犯做出判断。但现行的行政诉讼要求对具体行政行为的合法性进行全面审查，就意味着司法权不能拘泥于原告诉请，对原告没有提及的部分，事无巨细只要可能不合法，仍要加以审查。审查后认为都符合法律规定，就判决维持该具体行政行为。这就可能带来了几个问题：1、行政诉讼不拘泥于原告诉请，积极主动地进行全面审查，是否违反"不告不理"的司法被动性原则？2、针对原告的诉请的审查和全面的结果有可能会发生偏差，如果当事人的权利没有受到侵犯，甚至都没有诉权，但全面审查后发现行政行为确有违法之处，该怎么处理？这种情况时常出现，导致行政诉讼出现"高门槛"和"敲门砖"现象。对原告的资格和诉权把关很严，一旦判定原告有诉权，其权利是否受到侵犯，诉请是否有理就不重要，下面的环节就交给法院来"全面审查"了。而一旦原告没有诉权，即使行政行为严重违法，法院照样驳回原告起诉。这使行政诉讼偏离了诉讼的特征，不强调双方对抗性和法院的被动性，而强调法院的审查责任，使法院变成不完全的行政上级机关或监督机关。3、司法权是否有能力承担起全面审查的责任？司法权对行政行为加以"维持"是否侵犯行政机关自行变更权？法院判决对行政行为加以维持，实际上也是对该行政行为进行了一种担保和"背书"，但仅仅依据行政机关提供的证据材料，脱离原告诉请进行"全面审查"，在法院既不是行政机关的上级机关，也不是专业的业务部门，同时也没有足够的主动调查的意识、行为和能力的情况下，对这种"维持"是否有足够的信心？行政行为本身具有先定力和执行力，法院的维持判决有何必要？司法权对行政权的保障应体现在对不合理的诉请予以驳斥，以维护行政行为的有效和权威，而不能直接体现在法院判决对行政行为的维持上。另外法院维持后，如果行政机关有合理理由想变更原行政行为怎么办？司法权的"维持"，变成了对行政主动变更权的剥夺。

二、忽视行政行为和司法权直接作用的对象的区别，对某些法律关系直接行使司法变更权。某高院有这样的案例：房屋登记中，买方和卖方共同造假骗取了房管部门的过户登记。后双方产生矛盾，一方起诉要求撤销该房屋登记。法院以行政机关虽无审查上的责任（因为双方配合造假，理论上也不可能审查出来），但行政行为与客观事实不符，故直接判决撤销。笔者认为，这样的判决混淆了行政行为和司法权直接作用的对象，也不适当地干涉了行政机关的自我纠正权。行政审判领域的司法权直接针对的是具体行政行为，即行政诉讼只要审查行政行为是否合法，是否侵犯原告合法权益即可。对行政行为形成的法律状态与客观事实是否相符，不应过分关心。通过自身的合法的行政权力运行，影响行政相对人的权利状态，这是行政权力的职能。也就是说行政审判权直接针对行政行为，而行政权直接针对相对人的权利义务状态。法院经过审查后，如果行政行为没有任何瑕疵就应驳回原告起诉，至于法律状态与客观事实不符，应由行政机关自行纠正。当事人提出申请，行政机关拒绝纠正的，可以提起行政不作为之诉，判决行政机关履行纠正职能。

司法权"缺位"主要表现在以下几个方面。一是排除司法权对抽象行政行为的审查，使得其对行政权的审查受到极大的限制。抽象行政行为按其效力等级可分为行政法规、规章和行政机关制定、发布的其他具有普遍约束力的决定、命令三类，无论效力等级如何，抽象行政行为的性质仍然是行政行为，应当受到司法权的监督和制约。特别是规章以下规范性文件即所谓红头文件现实中大量存在，各级各类行政机关均可以红头文件的方式将自己机关的意志强加给行政相对人，红头文件的法律地位不高但影响却非常广泛，甚至可以违反法律、法规或规章的规定而大行其道却又完全可能规避审查。行政机关集立法、行政于一身，本机关既制定红头文件又执行红头文件，而且排除了司法审查，这显然是行政权高度膨胀和极端扩张的表现。红头文件的不可诉性使得行政机关的越权和滥用职权行为更加肆无忌惮，因为现有的对红头文件的监督机制根本无法做到真正的监督和审查，对红头文件合法性的约束力度不大。在现有救济渠道不畅通的情况下，确有必要启动司法机关对红头文件的审查机制，一旦红头文件违法将受到司法机关的审查，司法机关可以确认其违法或将其撤销，这样做并不是司法权侵犯行政权的表现，而是有利于依法治国和依法行政的实现。对行政法规、规章等效力等级较高的抽象行政行为也应该借鉴其他法治国家的经验，建立宪法法院或专门的委员会进行审查，确保司法权对行政权监督的"全覆盖"。

二是审查原则限于机械的"合法性"审查，而排斥合乎法律目的、精神、原则的审查即广义的"合法性"审查。目前，我国行政立法很不完善，行政程序法、行政强制法、信息公开法等有效规制行政行为的法律尚未出台，而原有的行政立法多授权（力）性规范而少限制性规范，现有的法律法规给予了行政机关相当大的自由裁量权。在行政诉讼中，司法权采用机械的"合法性"审查原则，往往只看行政行为合不合手法律条文的规定，其造成的结果是，要么因为没有明确的法律法规限制，大量的行政行为"无法可依"，法院无法对其进行审查而裁定不予受理或驳回起诉；要么行政机关在其自由裁量范围内大量不合乎法律目的、原则和精神，而又确实对相对人的合法权益造成损害的行政行为被定为"合法"的行政行为得以维持。

三是未建立公益诉讼制度。随着近年来行政诉讼制度的不断改善和探索，人民群众行政法制意识的逐渐增强，已有不少行政法专家、学者呼吁、倡导建立公益诉讼制度，但立法上的严重滞后，与行政诉讼面临的现状，极不相适应。从目前现实情况看，部分行政权不断膨胀益发强大，在未得到适当制衡、控制时，造成国家和社会公共利益遭受重大损失的违法行政行为则很难纠正。如违法审批、许可涉及公共事业的水、电、煤气、铁路公路运输等费用的涨价、许可在国家重点风景、名胜区建设有损自然景观的建筑、违法征用、出让、转让土地的政府行为等。从行政法治的发展趋势看，完整而公正的行政诉讼制度，既应有对公民、法人、和其他组织合法权益的救济，也应有对国家和公共利益的保护，这应成为改进、发展我国行政诉讼法律制度的基本方向。