农民与土地的关系、土地所有权与土地所有制的命题是一个历史性的命题，一直存在于人类社会发展的历史进程中。自二十世纪八十年代起，随着我国经济体制改革、政治体制改革的推进，社会发展进入重大转型时期，所隐藏的社会矛盾也日益积累并逐渐激化。其中，土地问题成为激化社会矛盾的主要问题。农村集体土地所有权的模糊性成为引发农民与政府对抗事件的导火索。

一、土地问题隐含的中国社会矛盾

2011年，在中央农村工作会议上，国务院总理温家宝指出：推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。中国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利来降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。改革开放至今，中国近乎复制了"亚洲四小龙"的经济发展模式。第一次的飞跃发展，得益于"出口驱动"战略的推行，利用廉价劳力，生产加工出口产品。成千上万的农民放弃耕种来到东部沿海地区，促成了中国"世界工厂"的形成。近年来，得益于"城市化"战略的推进，中国正在经历着第二次经济的突破性发展。现今，房地产已经成为中国经济的新生驱动力。"土地财政"解决了地方政府财源不足的问题，城镇化建设稳步推进，城镇人口已经超过了农村人口。但毋庸置疑，其代价也非常高昂，其中付出最大的是农民：他们失去了原属于他们的土地。在中国改革开放的30年中，每一次社会经济的飞跃发展都是建立在对农民切身利益的牺牲的基础之上，可以说中国在过去的30年中是踩着农民的肩膀走向所谓的世界大国之列的,而30年中所压抑的社会矛盾也逐渐开始激化。正如广东省委副书记朱明国所说："群众已经被激怒起来了，你才知道什么叫力量。"

二、集体土地问题的个案分析---乌坎事件

（一）事件简介

2011年，发生在广东省汕尾市所属陆丰市的一宗群众运动即乌坎事件。由于土地被村委会成员私下变卖问题，村民代表过去两年十数次之上访仍丝毫没有解决之下，村民与地方（汕尾市与其下之陆丰市）政府发生矛盾，在2011年9月21日东海街道乌坎村有三四千人聚集在陆丰市政府大楼与派出所，不久获政府答复，可问题没有实质解决。乌坎村之后再爆发多次示威，警民发生激烈打斗，之后村民自发组织"乌坎村村民临时代表理事会"，在12月9日起村民每天在村内村委会附近的仙翁戏台前集会示威，并在游行通往陆丰市政府大楼前与警方爆发冲突，此后开始警民对峙局面。

（二）乌坎，中国新型社会矛盾的折射点

就乌坎事件本身而言，其是由于村委会私下变卖集体土地而导致的土地纠纷并引发的社会群体性事件，对乌坎原村委会的调查结果显示，原村委会存在大量的对于农村集体土地征收、转让、买卖并从中获取暴利的非法违规行为。近年来，村民委员会在当地居民不知情的情况下陆续转让3,200亩农用土地给单位或个人用于非农建设，涉及非法转让、买卖集体土地等重大事项，卖地款项达七亿多元人民币，而补助款每户只有550元。乌坎事件本身虽然是一个性质情节都较为简单的事件，但从此事件中所折射出的中国社会转型时期所面临的巨大的挑战却不容忽视。掌握公权力的政府官员私自变卖集体土地、牟取私人暴利吃下的定心丸究竟是什么？是立法的漏洞，还是基层管理体制的混乱？

2012年，广东省陆丰市乌坎事件发生之后，在全国两会召开期间，广东省省长朱小丹将乌坎事件的主要原因归咎于基层社会管理机制不健全。其表示，"乌坎问题在相当程度上出自基层社会管理的问题。而乌坎也恐怕不止一个。如果这方面的改革不是动真格的，不是到位的，可能又会冒出新问题，恐怕还会出事。解决之道，重在落实基层村委会的选举和群众监督。"从基层社会管理体制的角度考虑，依法落实好村民自治是保障村民各项政治经济权利的重要制度基础。但就乌坎事件本身因土地违法征收、转让、买卖、补偿不合理等问题而引发的群体性事件来看，仅以改革基层社会管理机制，落实村民自治、保障选举权利可能也只是解燃眉之急而非长远之计。

回顾整个乌坎事件及近年来我国频发的类似的农村土地纠纷事件可以发现，其直接原因在于农民集体土地被非法征收、转让、买卖且农民未得到合理补偿，由此而产生的土地利益冲突。政府利用对土地使用权交易市场的垄断，将农民集体土地非法转让并牟取重利，以致在很多地方政府财政是否充裕，完全依赖于此。如此之大的利益导致了各方均摊利益的必然性，官员、商人无不觊觎之。因此我们不妨将乌坎事件纳入中国社会转型时期的新型社会矛盾体系中，此类社会矛盾的关键不在于农村基层社会管理机制是否完善，而在于如何解决农村集体土地受益的利益冲突。那么有又是什么导致了此种土地受益冲突的呢？我国宪法及相关法律法规对于农村集体土地所有权的归属问题究竟作了怎样的规定呢？

三、集体土地所有权主体的法律规制

事实上我国在1982年《宪法》中就正式确立了集体土地所有权制度。如1982年《宪法》第十条对城市及农村集体土地所有权主体做出以下规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。农村集体土地归集体所有，即"集体"正式成为农村土地所有权的主体。由此确立了农村集体土地归"集体"所有的宪法框架。

在我国的下位法的范畴中同样对农村集体土地所有权做出了规定，如我国1986年颁布的《民法通则》第七十四条的规定：劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。《民法通则》通过反向的立法模式对集体土地所有权的归属作出了与1982年《宪法》基本精神相同的法律规定，农村集体土地所有权主体仍然定位在"集体"。并且《民法通则》是我国第一部调整民事法律关系的基本法律，所以其也是第一部从私法角度对我国农村集体土地所有权主体做出明确的规范的法律。   

于1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的第八条对土地所有权主体做出的规定如下：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。可以看出《土地管理法》的基本立法意思与1982年《宪法》的立法原意相似，在之后颁布的《中华人民共和国农业法》以及国务院发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》等行政性质的法律法规中都对农村集体土地所有权主体做出了本质上相同的规定，即农村集体土地归集体所有。

2007年颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）对我国是所有权制度做出了较为系统的规定，其中也对农村土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权对出了具体明确的法律规制，但无论是附于土地上的何种权利，其权利行使的主体都定位在"农村集体"之上。由此可见，在我国过去近30年的立法历程中，"集体"对于农村土地的所有权主体地位并未动摇。所以在农村土地集体所有的体制下，"集体"对于农村土地享有当然的所有权。从制度的设计上看，集体所有似乎可以理解为作为组成集体的每一个个体成员都享有对于土地的使用与收益的权利，并且根据法律规定"集体"只享有对农村土地的经营管理权，那是什么原因导致基层村委会可以置人民权益于不顾堂而皇之地非法转卖集体土地？

四、权利主体虚位使土地问题走入怪圈

现实中农民面临的问题是集体中的个体如何去主张自己对于集体所有土地的受益权？土地所有权主体为"集体"，因此每一个独立的个体虽然形式上享有对土地的使用与受益权的份额，但却无资格以个体的名义主张其权利，这就类似于国家权力让渡理论一样，国家主权在于全体人民，但为了更好的管理国家事务，国家中的每一个个体将其享有的权力的一部分让渡给一个特定的组织即政府进而代表人民行使权力。而当每一个个体将其对于土地的所有权的部分让渡给集体时，作为权利的代行机关便事实上获得了对于集体土地的所有权，并将其转化为一种"为所欲为"的权利，从而导致农村集体土地所有权现状：人人都有，人人却都没有。

作为基层自治的权力代行机关---村委会便实际上掌握了对集体土地所有权，其将集体所有的土地转让出去，造成大量农民失去土地。农民到法院寻求救济，法院拒绝受理，因为土地不是农民直接的个人财产，其所有权主体是农民集体，农民只能以集体的名义向法院起诉，而其所谓的集体名义即村委会。村委会才是事实上的有格起诉主体。可是正是村委会在转让土地并侵害农民利益，村委会怎么可能自己起诉自己呢？这就使农村土地纠纷问题进入了一个"怪圈"：农民在法理上是土地的所有者，虽然是以"集体所有"的形式并非直接所有，但每个农民都享有一定的土地所有权的份额，可是当农民的土地权益受到侵害时，却无法得到公力救济，找不到任何法律救济的途径，仅仅因为农民不是土地的直接所有者，起诉救济的主体不适格。那么对于城市和农村土地所有权制度区分立法还有什么意义，其立法目的又如何彰显，难道是为了给基层自治组织变卖集体土地提供一条捷径和法律依据？那此种立法岂不是贻笑大方。土地集体所有实际上造成了农村集体土地所有权主体的虚位，而土地所有权的"主体虚位"也成为我国农村集体土地利益纠纷的症结。

那么"集体"究竟是一个什么样的主体概念？附着于"集体"主体之上的权利的性质又是什么？

（一）"集体"概念的法理分析

在我国的法律体系中，"集体"并不是一个准确意义上的法律概念，而多将其归于社会学的范畴之内，是一种具有相对性质的概念，所指之意是执行有益的社会职能的高度发展的相对于个体而言的群体模式。而立法者将"集体"这个概念与"土地所有权"相结合并且由此构建出我国农村集体土地所有权制度，说明"集体"已经成为一种"准法律概念"，但由于其概念的模糊性导致了"集体"内涵的不确定性。现今，在我国农村现实的社会生活中，或许集体也仅仅是停留在模糊的概念层面。

自20世纪70年代末80年代初我国农村实施"家庭联产承包责任制"以后，农村集体土地的所有权与经营权分离开来，而"集体所有、分户经营"的理念也对农民产生了潜移默化的影响，此种理念的所导致的农村个体对于集体观念的淡化，而个人中心主义及个体的生产积极性却得到彰显与提升。从表面上看这种发展趋势是与保障农民土地经营权，落实农民的民主权利相契合的，但事实上其产生的后果是农民个体对于"集体"概念的过分忽视，而依隐藏在"集体"之后的土地所有权主体也同时被人们所忽略，加之农民自身的土地权利意识未得到提升，集体土地所有权主体的虚化程度进一步加深。

但法律却是一种权利的法，法律概念最终归于法律权利主体，即法律其本质上是一种权利主体的法，由于"集体"概念的自身模糊性和之后人们对其无意识地淡化，导致人们对附着于"集体"权利主体之上的"土地所有权"的关注度近乎于零。同时，集体土地所有权的行使主体成为一种没有委托的代理人，在此种情形下，对于集体土地所有权的行使主体在法律上难以进行合理规范，在实践中也无法进行有效的监督，导致"所谓集体土地所有实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡村干部个人所有"而个体自身的土地权利意识也逐渐缩减，对于土地所有权的定性更是处于混乱之中。其最终导致的是集体的土地利益与处于集体中的个体的土地利益的双重损失。那么集体土地所有权的性质究竟是什么？能否从权利性质切入尝试寻求一种解决问题的办法？

（二）农村集体土地所有权的定性

权利与主体是不可分割的，且权利是依附主体而存在的，在集体土地所有权的法律主体存在模糊性的情况下，究竟如何对集体土地所有权做出准确的定位呢？在我国的立法过程中并没有对集体土地所有权的性质做出明确的解释，因此也给了学理探究很大的空间，关于对集体土地所有权的定性理论界主要有以下观点：

1.共同共有说

肖方杨先生认为：集体土地所有权是一定范围内的农民共同共有的所有权，"农民集体"不是一个简单的抽象概念，而是一种能够按章程或者规则行使其自身权利的组织形式。集体中的每个个体不能以个人身份享有和行使集体所有权，对集体土地和其他财产亦不享有分割的权利。

2.总有说

总有说渊源于日耳曼法，日耳曼部落的成员在不失去所谓"个性地位"的情况下，作为一个整体的形式而组合起来，够成一个"共同体"，即所谓"实在的共同人"。但实际上这并不是近代意义上的所有权概念，与近代的按份共有和共同共有也存在差异，其主体不是共同体成员，而是共同体本身，该观点认为我国村单位或是村民小组并没有取得法人资格，其地位相当于"实在共同人"，故集体土地所有权是一种不折不扣的总有。

3.特殊的共同共有说

王利明先生认为：集体与成员是不可分割的，集体所有不是全民所有，而应当是小范围的公有，即由成员共同享有所有权，但财产又不可实际分割为每个成员所有，也不得将财产由成员个人转让。可见集体所有事一种特殊的共有，即应当由集体成员共同享有所有权。从性质上说，集体所有权为成员共同所有，又不同于一般的共同共有，可以说是一种特殊的共同共有。

4.集体经济组织的单独所有说

该学说认为：作为集体土地所有权的主体，集体经济组织可以是法人组织，也可以不是法人组织，但其享有一个完整的所有权。该所有权有时候完全由主体即集体行使，即便有时候由个体行使也是在集体的意思表示之下代为行使的。具体到农村集体土地所有权的范畴中，就是由现有村单位或村民小组范围内的农民个体组成经济合作性组织，行使对集体土地的所有权。

上述各种学说虽然形式表述上各有不同，但其存在一个共同之处就是对于集体土地所有权的概述都是从集体与个体的土地权利分配的角度出发的，基于一种较为理性的法律思维，试图理清集体与个体的权利义务关系并在其中间寻求一个恰当的平衡点，以达到双方权利正确配置的目的。

笔者认为，在我国社会主义公有制的前提下，无论是全民所有制或是劳动群众集体所有制，其土地所有权的归属在本质上的权利主体是相同的的即人民。类比宪法主权在民的原则，国家或是集体对土地的所有权事实上是来源于组成这个国家或集体的每个个体的权利让渡，国家或是集体在获得个体的权利让渡之后可以在一定范围内行使此权利，但此种权利并不是无限制的，个体在让与其权利的同时也同样赋予了集体以保障个体权利的义务。只有当这种双向的权利义务关系处于合理的维度内，那么其所反映的社会关系才能处于正常的运行状态。而在我国的现实状况是国家或是集体将个体让渡的权利过度地扩张并刻意地缩减其本身所应当履行的义务，导致"公"对"私"的过度压制，而使本来稳定的社会关系失去了其平衡的基础。我国《宪法》第十条之所以对城市土地和农村土地、城郊土地做出区分立法，其主要目的不是要刻意地强调两者所有权主体的差异，而在于保障农民的土地经营权，维护基层民主法治，激发基层劳动人民的劳动积极性。

五、我国土地所有权制度的历史考察

中国自古以来就是一个农业主导型的国家，农业生产总值及从事农业的人口数量在中国社会中都是不容忽视的，农民与土地的关系问题也是历史性的主流问题。如何处理好农民与土地的关系不仅关系到国家经济发展甚至关系到国家存亡，因此为历代执政者所重视。

在奴隶社会时期，中国土地所有制是奴隶主所有制，土地占有者拥有土地使用权，奴隶主对其土地可以自由地行使买卖、出租、抵押、赠送、自行经营等权利。概括地说就是一种有限主体范围内的土地私有制。

封建社会的土地所有制一般是建立在封建自然经济基础上，其有三种主要的存在形态即国家土地所有制、地主土地所有制和农民土地所有制。这个从春秋战国时期开始形成的土地所有制形态在中国一直持续存在了两千多年。地主、富农实际上掌握着对土地的主导权，普通农民只能够通过交租纳税的方式获得事实意义上的土地"使用权"，而此种所有制形态更是演变成了地主、富农兼并农民土地的一种手段。

1927年至1937年期间，中国共产党领导的土地革命运动之后，推翻了中国持续两千多年的封建土地制度，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制，并在社会主义制度确立后于1988年4月12日，在第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中明确规定："任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。"1998年《宪法》更进一步确立了农村土地集体所有制。

上述土地所有制的历史表明，从古至今，我国土地所有制经历了一段从由土地私有制为主导到土地公有制的转变过程。在此种转变的过程中，土地所有权主体的"公"的理念被不断强化扩张，相反"私"的因素遭受了严重的压制缩减。在这个转变中，理论上应该被强化的集体权利主体理念却因为个体的权利遭到挤压而被不断虚化。而就我国现行立法而言，我们根本无法回避集体土地所有权在法律上有名无实的状况。权利主体虚位，是集体土地所有权弱化的原因与表现。这也是其权利渊源的虚化的必然结果。那么通过对集体土地所有权的解析我们又如何给予土地所有权主体虚化以合理而现实的挽救措施呢？如何寻求在土地上的"私权回归"和"土地确权"的途径？

六、集体土地所有权的主体制度改造

援引李宜琛先生的话：现代民法为权利本位的法律，一切私法关系，皆为就权利关系而为规定，即如前述。故为私法关系之中心者，即为权利关系之中心，自不待言。权利必有所附丽，始能存在，是以权利关系之中心，即为所谓权利之主体。即在民法中权利关系的核心为权利主体。当土地所有权制度的公法性质与土地所有权的私法性质相交叉时，我国理论界很多学者试图从土地所有权主体出发，在我国《宪法》第十条为农村土地所有权归属所构建的框架之下，通过对权利主体外在形态的改变来调整土地所有权制度中不同主体之间的权利分配以达到平衡两者的权利义务关系（私权回归）、弥补土地权利主体虚位进而解决我国土地纠纷问题根源的目的。而此种尝试可以说是在私法层面寻求对公法的"救济"。

目前我国学者对土地所有权主体制度改造的主要学术观点有农村社区法人制、农业合作社法人制、股份合作社法人制和自治法人制。虽然不同学者持有不同的学说，但他们为什么同时选择了对农民"集体"的"法人制"改造？

（一）集体土地所有权主体法人制改造的必要性分析

在目前我国《宪法》对城市土地和农村土地所有权做出的区分立法的框架下，在社会主义公有制的体制中，集体土地所有权不可能被改造为农民私人土地所有权，也不能被改造为国家土地所有权，而非法人团体自身又不能成为土地所有权的主体，那么，就我国法律所确认的民事主体形式来看，唯一的选择就是将农民集体改造为法人，使集体土地所有权变为一种法人所有权的单独所有权形态。再者，我国目前农村集体土地问题的根源是由于土地所有权主体的模糊性而导致组成集体的个体对于其土地所有权份额的弱化。所以，现实的制度设计主要是为了明确农村集体土地所有权的归属，让原本属于农民的土地权利回归农民。而集体土地所有权的法人制改造对于明确土地所有权归属，保障农民土地之权利是一种较为现实而合理的选择。农民集体的法人制改赋予所有权主体以民事法律上的主体地位，消除"集体"在法律概念上的模糊性，达到了相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡，实现了效率和公平的合理统一，也使得集体土地所有权存在一个正当的法律依附主体。

（二）农村集体土地所有权主体法人制改造的可行性分析

1.公有制下法人独立财产所有权的突破

但有些学者提出在我国实行公有制的前提下，不仅仅是农民个人不能拥有土地是所有权，也间接决定了将农民集体改造为法人后，法人仍然无法独立的享有集体土地的所有权。土地所有权主体的法人制改造必须首先突破公有制的框架才能寻求进一步发展的空间，但这在目前的中国显然是不可行的。如果此种观点成立的话，就直接在理论层面完全否定了农村集体的法人制改造的可行性。那么此种论断是否真正成立？

判断此种论断能否成立的关键在于社会主义生产资料公有制与法人享有生产资料所有权之间是否存在矛盾？

虽然我国实行的是社会主义公有制，但在我国的公司分类中存在一种特殊的公司形态即国有独资公司，按照我国《公司法》的规定，国有独资公司的生产资料归全民所有，即生产资料公有制。但国有独资公司事实上是一个企业法人，同样拥有其独立的法人资格，拥有独立的法人财产权，而法人财产权的从本质上说归属于所有权。这就说明社会主义生产资料公有制并不必然的排斥法人的独立财产所有权，也就是说农村集体土地所有权主体的法人制改造与社会主义公有制并不冲突，这也为集体土地所有权主体的法人制改造提供了可行性的佐证。

2."集体"概念的公、私性质选择

在传统的思维理念中，土地集体所有与个人所有是绝对分裂的，这是由于我国政治形态所形成的"公"与"私"的绝对对立。土地私有化被扣上了资产阶级自由化的"罪名"，而我国宪法与其他相关法律法规亦以"集体"这个似乎区别于"私有"的概念确立了农村土地所有权的归属。农村土地"集体"所有一方面规避了土地私有化的衍生，另一方面也满足了统治者对于维护社会性质稳定性的要求。但反观之，"集体"是一个绝对意义上的独具"公"的性质的概念吗？

现实中，集体是一个由个体组成的较小范围的群体，其本质上是由单个的个体构成的，更直观地说，集体与个体的差异主要体现在构成成分数量上。从"土地私有"到"土地集体所有"是一种由量变到质变的过程，也就是说由单个个体的私有到多个个体的共有的过程是一个质变的过程。而此种"质变"是建立在"集体"与"公有制"相连通的基础之上的，也就是建立在传统观念和法律法规所预设的思维模式之上的。那么如果打破此种观念，"集体"在其构成要素的数量变化之后其所蕴含的意义是否也发生了质的变化而完全摆脱了"私"的性质呢？笔者认为这不是一个必然的结果，"集体"仍然具有其最初的"私"的性质。那么对集体土地所有权主体的法人制改造就只是将"集体"原本就具有的私的属性挖掘出来，而并不是违背社会主义公有制的原则。

（三）集体土地所有权主体制度的改革实践

近年来，我国多地区对农村集体土地所有权制改革做出了大胆的尝试。2011年，广东省佛山市南海区桂城街平东村实施的集体土地股份制改革，享有股东资格的农民每年都可以从集体土地的收益中获得分红。2002年，苏州市以农村集体土地股份合作社的形式开始了集体土地制度的改革，自2002年1月苏州市建立首家土地股份合作社以来，目前全市共组建土地股份合作社577家，入社农户28万户，入股土地69万亩。2011年11月，国土资源部副部长王世元表示，将鼓励有条件的地方进行农村土地股份制改革。

各地区所尝试的集体土地股份制改革大多以经济组织的形式切入，赋予集体的每一个成员纳为经济组织的股东，并通过集体土地的经营收益向每一个股东分红。采用我国《公司法》中与股份公司相类似的管理决策机制对有关集体土地的经营使用等事项进行管理，在最大限度上保障农民对于集体土地的受益权，并以集体法人的形式确立了农村集体土地所有权主体的法律主体地位。

在过去的30年中，对于农村集体土地所有权主体制度的改革，国内部分地区也尝试了通过各种不同的主体形式来改变目前我国农村所面临的土地所有权主体虚位的现状，而各种尝试也多从改变集体土地所有权结构的方式切入。以下（表一）是对我国1978年以后各地所实施的所有权主体改革形式的调查图表：

1978年以来农村土地经营管理之组合形式状况表（表一）

                                                           （单位：%）

1978年以后，您所在的村集体（集体经济组织）的土地资产采用过下列哪几种组织形式进行经营管理？

A．村民委员会或村民小组（含发包经营土地资产）   95.10

B．合作社  12.00

C．股份合作制企业 11.60

D．公司 14.80

E．其他 0.00

从（表一）可以看出，自1978年以来，我国农村对于集体土地的经营管理采用形式既有传统的村民委员会或村民小组、合作社，也有股份合作制企业、公司等较为创新的模式。由表中数据可以得出，30年来我国农村土地经营管理模式仍然以村民委员会或村民小组为主导，但股份合作制企业及公司等形式所占的比例也不可忽视，如果将两者的比例相加即为26.40%，在我国社会主义公有制的大环境下，此种对土地资产进行量化的模式能达到如此比例已经相当难得。加之近年来全国各地掀起的对农村集体土地所有制的股份制改革，笔者认为类似于股份合作制及公司等对集体资产进行量化的改革方式在未来我国农村的生存空间还是会很大的，因为其无论在实践还是在理论上都具有优越性与可行性。

那么，在众多的学者所构建的集体土地所有权主体改造的设计方案中，我们应该如何选择？而此种选择对于确立集体土地所有权主体，明确集体土地所有权归属的重要意义也是不言而喻的。

（四）集体土地所有权主体制度改造的选择

虽然在过去的三十年间，全国各地对农村集体土地所有权主体制度做出了不同的改革尝试，但各种改革模式在实践中所发挥的效益与农民对其接受度到底怎样？相比现实的土地集体所有制又具有其自身的优越性吗？能否在理论与现实的制度构造之间寻求到一个契合点？以下援引一份数据调查表（表二）以作说明：

农户对集体土地经营管理之组织形式评价表（表二）

                                                    （单位：%）

就您所了解和认识，在下列几种经营管理集体土地资产的组织形式中，哪一张组织形式最好？

A．村民委员会或村民小组（含发包经营土地资产）   58.00

B．合作社  12.80

C．股份合作制企业 20.00

D．公司 7.90

E．其他 1.39

与之前的（表一）总体相似，(表二)是对我国农村实施过的集体土地资产管理形式满意度的社会调查，而数据却发生了较大的变化。对于传统的村民委员会或村民小组的组织形式的满意度只有58.00%，与其存在比例的95.10%形成了鲜明的对比。而另一大变动即股份合作制企业的满意度数据比例的明显提高。这说明在现代市场经济体制下，传统的村民委员会的土地经营管理形式已经越来越不能满足农民的利益需求，而对农村集体土地资产进行量化管理的股份制企业正逐步走人制度设计者和农民的视野，那么此种对集体土地所有权主体的股份合作制法人的改造具有其合理性、可行性、优越性吗？在我国社会主义公有制的环境下其存在付诸实践的基础吗？笔者以下将对此问题进行具体说明。

1.股份合作制法人改造的历史基础

二十世纪五十年代的中国农村集体化运动，在使得农民丧失土地所有权人身份而获得集体成员身份时却并没有赋予农民以任何的类似于"投资人"的法律地位，由此彻底切断了农民与其被集体化的私有土地之间的任何关系。土地集体化运动经历了互助组、初级社和高级社三个主要的发展阶段，并最终演变成现今的农村土地集体所有制度。由于发展道路的偏差，农村土地制度并没有实现所预设的利益共享，风险共担，民主管理等目标，相反，集体化程度却不断加深并导致了今天集体土地所有权主体的虚化。但不管怎样，在制度设计起初是存在一定的合作制的色彩的，并且在初级社时期也曾付诸实践。所以说集体土地所有权主体的股份合作制改革在今天的尝试只是一种制度设计的回归或者是一种制度上的纠偏。

2.股份合作制法人改造的宪法基础

1982年《宪法》第六条规定： "中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。"

"各尽所能，按劳分配"的原则在事实上排斥了"按资分配"的现实存在的可能，而"按资分配"却是股份合作制的必要条件。因此在1982以前，对农村土地所有权主体的股份合作法人制的改革受制于宪法的总体框架而难以实施。

1997年，"坚持以按劳分配为主，多种分配方式并存的制度"在中国共产党第十五次全国代表大会上被提出，1999年《宪法修正案》第14条规定：将《宪法》第六条的部分修改为： "国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。"

"多种分配方式并存"在宪法的层面肯定了"按资分配"在我国社会中的存在形态，也为股份制法人的改造提供了宪法依据。据此，对农村集体土地所有权主体的股份制法人改造，使农民对其土地"按股分利，按股分权"取得了法律上的正当性与可实施性。

务实地说，土地私有化无论在理论上还是政治上都是一个敏感的问题，但是我们在社会主义公有制的前提下可以通过对土地所有权主体形式的改造已达到"土地确权"、"私权回归"的目的，而此种"私权"所指的是本属于农民的权利，是在"公"对"私"的掠夺中所灭失的权利。在此种探寻过程中，并通过以上的分析，集体土地所有权主体的股份制法人改造相对于其它改造形式拥有其独特的优越性，因此在未来的制度的设计中应该会处于优势地位。

以往，制度的设计者往往从如何规制个体的行为，限制个体的权利的角度出发，而在此种理念左右下所制定的制度规范也常常是对人性的一种极大的压制，在这种长期的压制之后的人性的强大反弹又一次次冲破制度的牢网，其所招致的是更加严厉的新的制度约束。由此形成了一种维权抗争与打压抗争的恶性循环。我们要反思的是，如何去打破这个循环，寻求一种创新的社会管理模式，将保障个体权利和维护社会秩序纳入并行的双轨之上。一种依靠强制力和公民的畏惧的社会管理方式是不具有其合法性的，维护个体的尊严，满足个体的需求，强化法律权威性，保障弱势群体权利，尊重公民主体地位才是制度设计者应该且必须的立足点和出发点。至此，笔者心中一直存而未解的疑惑已经大体解开了，这个疑惑便是："乌坎"是一个必然吗？

结 语

以上是笔者对我国农村具体土地所有权主体虚位问题的思考，并对如何解决权利主体虚位的问题作出的尝试性的探讨，之间援引了一些前辈、先生的理论观点和个人话语，学生在此表示感谢。限于能力有限，对于问题的个人探讨存在诸多的缺漏之处。一些个人观点可能也有待商榷。

土地对于中国的农民不仅存在着特殊的意义，而且还承担着农民生产生活和社会保障的双重职责，对于土地，农民不能丢，也丢不起。应该说"乌坎事件"并不是一个孤立的事件，它实质上归属于中国社会转型时期所滋生的新型社会矛盾的总的体系中。乌坎事件作为我国社会问题体系的一个组成部分，具有一定的代表性，在很大程度上标志着我国政府处理社会问题的新的模式的初步建立。 

解决我国新生社会问题恐怕仅仅从制度的构建层面是远远不够的，在目前我国还缺乏宪法文化积淀的现实下，宪政何时实现仍然是个未知数，而且对于不断扩张的政府公权力的制约也仅仅停留在理论探讨层面。此时对公民权利意识的启蒙就显得相当重要，"不管是国民的权利，还是个人的权利，大凡一切权利的前提就在于时刻准备着去主张权利。"我们一直在刻意地区分权利意识与权利主体意识，而事实上两者在本质上具有共通性。当个体的权利意识真正觉醒的时候，整个社会的权利意识也会觉醒，那么一切对劳动者的蒙骗、压榨与掠夺的恶行都将失去其生存的基础。