[提要]

民事诉讼中的送达是指人民法院将诉讼文书依照法定程序和方式,送交给当事人和其他诉讼参与人的一项诉讼行为。送达涉及到受送达人的各种诉讼权利和实体权利，法院首当其冲应受其法律规制，背离法律规定而实施的送达行为将无法产生应有的法律效果，从这一重要意义上说，将送达列为民事诉讼程序的一项基本制度并不为过。

及时、公正是民事诉讼程序内在价值的重要体现，而送达作为贯穿法院诉讼程序始终的重要司法活动，不仅关系着案件的正常进行，还关系着当事人权益得到及时救济，知情权得到有效保护，抗辩权得到充分行使，使当事人间的纠纷得到公平高效审理。但是在我国现行民事诉讼制度的框架下，送达却成为诉讼中的一个瓶颈，"送达难"问题阻碍了法院审判活动的正常开展，使审判效率难以提高，当事人利益得不到及时保障，甚至因为审理周期过长，或被告无法出庭应诉，而造成了当事人利益的损失。针对当前我国民事诉讼送达制度存在的缺陷，本文从现状入手，并借鉴国外的成功做法，查找问题，分析原因，提出了我国民事诉讼送达制度的改革设想。

民事诉讼中的送达是指人民法院将诉讼文书依照法定程序和方式,送交给当事人和其他诉讼参与人的一项诉讼行为。 但其目的却并非简单地将诉讼文书交于诉讼当事人,而在于传达诉讼信息给诉讼当事人或其他参与人,以保障"与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人,都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会"， 这是"正当程序"原则的最基本要求。它是法院、当事人和其他诉讼参与人之间诉讼行为的基本联系方式，为主体之间传递信息提供桥梁和手段。通过实施送达，在法律上将使起诉、答辩、开庭、判决、上诉和执行等程序环环相扣，使各程序产生相应的独立的法律效力，从而保障诉讼程序顺畅、有效进行。如送达开庭传票，原告签收后无正当理由拒绝到庭的，将按自动撤诉处理；被告签收后无正当理由拒绝到庭的，将被缺席审判。正是由于送达涉及到受送达人的各种诉讼权利和实体权利，故送达主体--法院首当其冲应受法律的规范和制约，其背离法律实施的送达行为将无法产生应有的法律效果。从这一重要意义上说，将送达列为民事诉讼中的一项基本制度并不为过。

我国现行《民事诉讼法》第七章第二节是关于送达的专门规定，共有八个条款（第77条至第84条），最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉法意见》）关于送达的规定共有十个条款（第81条至90条），另外还有最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《简易程序规定》）和最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》（以下简称《邮寄规定》）中的相关规定。

从条文内容看，总体上关于民事诉讼送达制度的规定仍比较简单和原则。这些法律规定主要有以下内容：1、送达模式，可以分为依职权送达、当事人送达和依申请送达。英美法系国家，采当事人主义送达模式，诉讼当事人有义务将诉状副本等送达被告。我国和一些大陆法系国家，采职权主义送达模式，法院依职权进行送达，当事人不承担送达义务。在英、美等国家，当事人无法送达的情况下，可以申请要求法院送达，即为依申请送达。2、送达主体，我国《民事诉讼法》第七章第二节,对于送达主体既未规定送达的机关，也未规定送达人员。但从《民事诉讼法》第80条"直接送达诉讼文书有困难的,可以委托其他人民法院代为送达"和最高法院《民诉法意见》第83条"受送达人有诉讼代理人的,人民法院既可以向受送达人送达,也可以向其诉讼代理人送达。"可以推断负责送达的机关是人民法院，实际工作中，民事诉讼送达也是一直由人民法院负责的。对具体的送达人我国没有法律作出规定，也没有法律可以推定，实践中执行送达任务的通常是案件的承办法官和书记员或司法警察。3、送达方式，我国《民事诉讼法》规定有六种。（1）直接送达，由人民法院将诉讼文书送交受送达人，由受送达人或其同住成年家属、委托人在送达回证上签字（该法第78条）。（2）委托送达，即受理诉讼的法院委托其它人民法院将诉讼文书送交给受送达人，受送达人在回证上签字（该法第80条）。（3）转交送达，受送达人是军人或者被监禁者，法院可以通过受送达人的部队政治机关或者监狱、劳改、劳教单位将诉讼文书转交受送达人（该法第81条和第82条）。（4）留置送达，法院直接送达时,受送达人或其同住成年家属拒收时，送达人员可邀请有关基层组织人员到场，将诉讼文书留在受送达人处，由送达人和在场人在回证上注明情况，视为送达（该法第79条）。（5）邮寄送达，即采用信函将诉讼文书寄给受送达人（该法第80条）。（6）公告送达，以在报纸上发布公告或张贴公告的方式告知受送达人有关诉讼事项（该法第84条）。另外涉外送达增加了外交途径送达和按照我国参加的国际条约规定送达两种送达方式（该法第247条第1款第1项、第2项）。4、送达证明，法院送达的诉讼文书均应附送达回证，受送达人在送达回证上签收后，由送达人收回存卷。受送达人拒绝签字的，由送达人在送达回执上注明情况后，收回在卷（该法第77条）。

一、我国民事诉讼送达制度现状

为了考察我国当前民事诉讼送达情况，笔者抽查了江苏省宝应县人民法院已结的500件民事案件，并就这500件案件向被告送达应诉通知书、起诉状副本和开庭传票的情况进行了统计（详见表格）。

送达方式      案件数量      所占比例      备注

直接送达      受送达人签收      132 26.4      

同住成年家属签收     31   6.2 

留置送达      受送达人拒收      10   2    

同住成年家属拒收     4     0.8 

邮寄送达      受送达人签收      144 28.8      

同住成年家属签收     100 20  

其他情况      11   2.2 

公告送达      下落不明      51   10.2      

无法送达      12   2.4 

转交送达      部队政治机关转交     1     0.2 

监狱或劳改单位转交 3     0.6 

委托送达      1     0.2 

合计      500 100%    

宝应法院民事案件实行审判流程管理制度，所有案件都在江苏省法院综合信息系统（该系统是省高院开发的软件，实行省、市、县三级联网）上登记管理。原告到法院立案庭或人民法庭起诉，立案庭或法庭受理后即在网上排期（每个案件上网排期时，都能看到本院某一天某段时间哪一个法庭空闲）确定开庭日期（考虑到向被告送达诉讼文书和被告15天答辩时间，开庭一般安排在20天后的某一时间），然后将开庭传票随受理案件通知书当即送达给原告，并要求原告填写送达地址确认书。当天立案庭或法庭专门人员将应向被告送达的应诉通知书、副本和开庭传票等诉讼文书，交邮政部门以"法院专递"（EMS的一种业务）的形式邮寄给被告。立案部门将应诉诉讼文书交邮后，即将案件转交业务庭审理。如果"法院专递"是受送达人本人或者其成年家属签收即认为送达完成，否则将由业务庭安排法官助理、书记员或者法警再行直接送达。在法院人员送达过程发现被告下落不明的，或者无法向被告送达的，由送达人员形成调查材料，附入卷宗，然后进行公告送达。如果公告送达的受送达人是本省的，一般在《江苏法制报》刊登公告；如果公告送达的受送达人是外省人，必须在《人民法院报》刊登公告。公告费用300元左右，一般由原告给付。对经济比较困难的原告，一般采取到被告住所地张贴公告并拍照附卷的方式进行公告送达。从司法实践看，对原告的送达没有任何困难并且都是直接送达，存在问题的是对被告的送达。因此，笔者这次抽查的500件案件仅调查向被告送达应诉诉讼文书的情况。

从调查的数据看，在我国民事诉讼法规定的六种送达方式中，邮寄送达占51%，是使用最多的一种送达方式。宝应县法院在2004年9月17日最高人民法院《邮寄规定》颁布前就开始使用EMS送达诉讼文书，《邮寄规定》颁布后便与邮政部门正式签署协议，法院诉讼文书大部分由邮政部门以"法院专递"邮寄送达。邮政部门保证"法院专递"在县内回执第二天送交法院，县外回执7天内送交法院；"法院专递"5次投递不成功才能退回；"法院专递"无法投递的说明情况后可退回（收件人家长期无人、地址不详、地址查无此人等）。目前，县内"法院专递"每件16元，县外每件32元。宝应县法院一年审结各类案件8000多件，去年"法院专递"花费近30万元。从调查的情况看，"法院专递"直接由受送达签收的占28.8%，由其同住成年家属签收的占20%，其他情况占2.2%。其他情况主要是指受送达人或其同住成年家属拒收、不是同住的成年家属代收、基层组织干部代收、同事代收、邻居代收和邮递员留置等情况。

在六种送达方式中，占据第二位的是直接送达，为32.6%。在最高人民法院《邮政规定》未颁布前，直接送达是最主要的送达方式，在宝应县法院约占到80%。《邮政规定》颁布后，直接送达方式的主导地位被邮寄送达取代，甚至成了了邮寄送达的补充。在宝应县法院直接送达的主要有三种情况，一是根据原告提供的电话通知被告到法院领取诉讼文书，被告自愿到法院领取的；二是被告居住在县城市区的或者在收案法庭附近的；第三是"法院专递"送达不成功的。在直接送达中，受送达人本人签收的占26.4%，主要是受送达人本人到法院自取诉讼文书的多。

公告送达方式占12.6%。近几年，公告送达案件逐年增多。笔者调查的宝应县法院所在县有90多万人口，其中农村人口约占70%，农村人口中超过一半都在外打工或者做生意，农村人口流动性太大，造成诉讼文书无法向受送达人送达。采用公告送达有三种情形，第一种是受送达人下落不明的。如有的离婚案件一方当事人外出几年，家中杳无音信；第二种是恶意逃避诉讼。受送达人长期在外打工或者做生意，不经常住在家中，在外也无固定居所，通过电话可以与其联系，但其不愿意到法院领取诉讼文书或者将通讯地址告诉法院；如一借贷案件的借款人，由于债务较多，长期不敢归家，打电话给他，他也接，对借款事实也不赖，但就是不愿到法院应诉。第三种，外地的受送达人拒收"法院专递"，直接送达路途太远费用太高，委托送达也没结果。如宝应县本地一男子娶了贵州省某山区一女子，后来夫妻发生矛盾，女子回了娘家，男子起诉要求离婚。"法院专递"发到女子家，女子及其亲属都拒收。委托当地法院送达一直没有回复，如果法院去直接送达两地相距2000多公里费用太高，为了节省时间和费用法院只能采取公告送达。

留置送达方式占2.8%。在农村地区，留置送达的情况相对多一点，从调查的情况看，主要有三种情形。一是受送达人对另一方当事人有情绪。如一离婚案件，某女在外打工有了第三者，在其居所地几乎尽人皆知，法院人员向其丈夫送达应诉材料时，其又急又气，甚至向法院人员发火，拒绝在送达回证上签字。二是受送达人或者其同住成年家属文化水平低、法律意识差。他们认为签了字，就等于承认了原告起诉的事实或者诉讼请求。如一人身损害赔偿案件，法院人员在向被告送达应诉讼材料时，口口声声向法院人员称："我没有打他，是他在缠我的过程中自己跌伤的，他没有理由告我，你们法院要调查，不应该收他的案件。"被告认为签收了应诉材料就是承认了原告起诉的事实，故拒绝在送达回证上签字。三是被告明知败诉，不予配合，任凭法院处理。有的借贷案件，债务人知道欠债钱，但苦于无力还款，因此对诉讼不予理睬。

在六种送达方式中，转交送达和委托送达适用较少，两种送达方式合计仅占1%。客观上当事人是军人或者被监禁者的民事案件较少，调查的500件案件中，仅有1件当事人是现役军人。这是一件离婚案件，女方要求与现役军人的男方离婚，法院将应诉的诉讼文书邮寄给了军人所在的团政治处，回执由团政治处签收，未依法交受送达人签字。开庭时男方参加了诉讼，说明团政治处已将应诉的诉讼文书转交给了当事人。还有3件转交方式送达的被告是在监狱服刑的罪犯。这3件案件均是离婚案件，法院邮寄给被告的应诉诉讼文书由受送达人签收，这类案件法院均是就被告，到监狱去开庭。

调查的500件案件，送达证明都符合法律的规定。直接送达(包括委托、留置送达)有法院制作的格式文书--送达回证，邮寄送达有邮局回执，公告送达有情况说明和调查材料附入卷宗。

二、我国民事诉讼送达制度存在的问题

由于《民事诉讼法》对送达方式的规定略显单一，对送达形式要件的规定过于简单，在审判工作中已显示出其难以适应审判实践的需要，与审判实际存在诸多矛盾。送达已经成了诉讼中的一个瓶颈,"送达难"问题阻碍了法院审判活动的正常开展,使审判效率难以提高,也造成许多案件因送达程序违法而发回重审或进入再审,当事人的利益得不到及时保障,甚至因为审理周期过长或被告无法出庭应诉,而造成了当事人利益的损失。目前各级法院遇到的"送达难"主要表现在：

（一）送达主体不明确。

在我国民事诉讼的送达机关是人民法院，由于人民法院是机关法人，法人的行为应由具体工作人员来完成，对于具体的送达行为最终也是由法院具体工作人员来完成的。因此,有人认为,送达主体有两层含义:一是法定职权主体,即人民法院；二是具体行为主体,即从事送达行为的法院工作人员。 我国《民事诉讼法》对送达人未予明确，诉讼中法官、法官助理、书记员和法警都可执行送达任务。法官参与送达违背了"不单方接触原则"，背离了程序公正要求。司法的重要属性是中立性，这是司法公信力的基础。法官作为法律的代言人，也应该保持中立，法官与当事人之间保持适度的距离，是法官中立应有之义，法官参与送达，增加了法官与当事人的接触机会，当事人的言行举止就有可能影响法官的思维和判断，使其难以保持中立地位。此外，现行审判方式下，法官的核心任务是认定证据、推理事实、适用法律和作出裁决。法官过多地参与简单的送达任务，必然分散法官的精力，浪费宝贵的审判资源，难以保证案件的审理质量。几年前，笔者与一名法官为一起赡养案件去向被告送达。被告见了法官相当气愤，对法官说："你们收了我父母多少礼？他们分明是与我兄弟窜通好了来整我，你们还帮他们？"说完就把传票撕了。我们当时很恼火，法官说了一句话："你要对你的行为负责。"回到法院，法官对我说："那家伙真是法盲，要教训教训他。"

（二）代收人范围狭窄。

我国民事诉讼送达中的代收人包括受送达人及其同住的成年家属或法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人或组织办公室、收发室、值班室等负责收件的人。如此狭小的签收人范围使得实践中当事人或其所在单位逃避或拒绝签收的现象屡见不鲜。而从其他国家或地区的立法看，大多数将与受送达人有特定联系的人纳入到法定签收人范围内。如英国民事诉讼规则规定，向公司或法人的直接送达，可采取将文书留置于企业或公司中具有高级职位的人员之方式进行。 日本新民事诉讼法第一百零六条也规定，"在就职场所之外的应送达场所未会见应受送达的人时，可以将文书交付给具有相当辨别能力的雇员及其他职员或同居人"。法国新民事诉讼法甚至规定：送达文书之副本可交给在场的任何人；如无人在场，可交给楼房的看门人；最后，还可交给任何邻居。 法院人员经常驱车几十里到当事人家里送达，而正赶上当事人出门不在家，如果要等当事人回家，时间不允许；如果将诉讼文书交基层组织或者邻居转交，又没有法律依据，因此只有再送一次。浪费了人力财力，效率太低。

（三）送达与审限冲突。

《民事诉讼法》第135条、第146条和第159条规定:人民法院审理一审案件，普通程序应当在六个月内审结，简易程序应当在三个月内审结，二审案件应在三个月内结案，特殊情况下才可以申请延长审限。各级法院也均把能否在审限内审结案件，作为衡量案件是否违反程序的一个重要依据；有的法院把审判案件的天数作为法官业绩考评的一项指标，审理天数越短审判业绩越好；社会公众也特别注意法院审判案件的期限，甚至以此来考量法院的工作效率。由于《民事诉讼法》有关送达的规定，在实践中存在许多缺陷，法院送达所花去的时间，占用了审理期限的很大部分。而送达工作在审判流程中只是一种简单劳动，它不需要渊博的法律知识，也不需要丰富的审判经验，更不需要较高的语言和文字表达能力。在送达环节上挤占有限的案件审理时间，极易造成案件审判质量的下降。笔者常遇到有的简易程序的案件经过一个多月才完成向被告送达应诉诉讼文书程序，再加上给被告答辩的15天时间，剩余的审理时间太仓促了。因此有的案件一开过庭就要下判，没有太多的时间做调解工作和精心撰写法律文书。

（四）直接送达成本过高。

根据《民事诉讼法》第78条的规定:"送达诉讼文书,应当直接送交受送达人。受送达人是公民的,本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的,应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的,可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的,送交代收人签收。"这是关于直接送达的法律规定。近年来基层法院案多人少矛盾日益加剧，直接送达方式作为送达的基本方式耗费了法院大量的人力和物力，基层法院已不堪重负。宝应县人民法院有在编干警121人，去年受理各类案件近8000件，县域东西长55.7公里，南北宽47.4公里，总面积1467.48平方公里。每件案件至少送达两次（仅计算向被告送达应诉材料和裁判文书），每次至少两人，警车来回至少行50公里（每百公里耗油10公升）。一年240个工作日，平均每两个人一天完成4次送达，每天就要30个人才能完成任务。另外警车每年仅汽油费消耗就要50万元左右，再加上驾驶员工资和车辆维修费，费用太高，如果到外地送达费用更高。从调查的情况看，由于法院案件日益增多，直接送达高昂的代价已使其丧失了过去在民事诉讼送达中的主导地位。

（五）委托送达效率低。

《民事诉讼法》第80条规定:"直接送达诉讼文书有困难的,可以委托其他人民法院代为送达。"何为"其他人民法院",立法和司法解释并未作出具体规定,理论界一般理解为"受送达人所在地人民法院"。受送达人与受托法院均在同一地域的,委托送达的受托法院可能并不相同。有的法院委托受送达人所在地的基层人民法院,有的法院则委托受送达人所在地的中级人民法院甚至高级人民法院,并且在受托法院是中级人民法院或者高级人民法院时,受托法院还可能委托其下级法院送达,几次委托下来,就不能做到及时送达,影响了诉讼效率的提高。而且在委托送达中，法律对受托法院的职责和期限没有明确的规定。有的法院因为审判任务重，人员少，无力担负起"额外"负担；有的法院因为地方保护主义，不想多事。对委托法院的委托送达请求受托法院要么置之不理，要么称找不到人。从笔者调查的情况看，近年来由于交通条件的改善和"法院专递"的开通，委托送达有了替代方式，这种低效率的送达方式已被大部分法院放弃。

（六）留置送达条件苛刻。

留置送达具有一定的强制性,主要适用于受送达人拒绝签收诉讼文书(调解书除外)的情况。按照《民事诉讼法》第79条的规定,进行留置送达必须同时满足以下条件:邀请基层组织或者所在单位代表到场见证,见证人签名,并把诉讼文书留在受送达人的住所。而在实务中要严格按照这些条件进行操作则有相当大的难度。首先，留置送达的场所规定太窄，如果当事人在法院，看了送达的裁判文书，因对内容不满意，拒绝签收，并留下裁判文书一走了之，法院无法认定是否为送达，裁判文书的生效日期更无法确定。其次，很多基层组织或相关单位的代表，由于法律没有规定他们有见证的义务，他们常常碍于情面，在法院工作人员送达时面对受送达人拒绝签字，不愿出面见证。此外, 有些基层组织或单位代表本身事务较多，不要说请他们见证，经常连他们人都找不到。虽然最高人民法院在《民诉法意见》和《简易程序规定》中将留置送达条件作了放宽，但仍未能对留置送达的顽疾进行根治，留置送达的弊端依旧存在。

（七）邮寄送达主体地位未确定。

《民事诉讼法》第80条规定：直接送达诉讼文书有困难的，可以邮寄送达。2005年1月1日《邮寄规定》生效施行后,邮寄送达方式从过去补充、辅助的地位上升到主导地位，从笔者的调查中，也可以看出，目前邮寄送达使用率最高，但《邮寄规定》并未能得到很好的实施。从本质上说，邮递人员寄送诉讼文书时的身份并未发生转变，仍为普通的行业人员，这就使得其承担的责任（行业内惩戒）与其所实施行为的重要性极不相称，邮寄送达的整个行为过程并不是严格意义上的民事诉讼送达。出现了诸如当事人拒绝签收法律文书时邮递员是否可以留置送达，被告不在送达地址时邮递员是否可以交由其他人代收等问题。另外实践中也出现了大量的邮局业务人员责任心不强、胡乱投递的现象。在这次调查中，笔者看到邮局的回执上，有的写着"收件人拒绝签字、门投"，有的写着"兄弟代收"，有的盖着非收件人的印章，未注明盖章人与收件人的关系。笔者在实践中还遇到过，有的邮递员几次投递未果后，将邮件从门缝中塞进收件人家中，然后冒充收件人签名。

（八）公告送达缺陷多。

《民事诉讼法》第84条规定：在受送达人下落不明，或者无法送的情况下，公告送达。当前公告送达方式存在三点不足，首先公告送达流于形式。现行有关公告送达的法律规定不是出于有效送达和有利于保护当事人诉讼权利的理念,而仅仅是为了满足程序设计的要求,只要足以"视为送达"即可。至于能否足以让当事人知晓,立法设计上没有规定,实务操作中也没有考虑,从而使绝大多数公告送达只是法院履行法定程序的形式,对受公告送达的当事人的各项诉讼权利是否得到有效保护,立法和实务均不予关注。其次60日的公告期限明显过长。公告时间的漫长使得诉讼时间过长，有争议的民事法律关系长期处于不稳定状态，严重的阻滞了原告民事权益的恢复或实现。第三公告的载体规定不明。现行《民事诉讼法》对刊载公告的载体没有作任何规定，2001年12月21日最高人民法院下发了《关于改进人民法院公告发布工作的通知》，该《通知》硬性规定：各级人民法院不得将公告送交人民法院报以外的报纸发布。在人民法院报刊登公告确实便于对公告送达的规范管理，而且还可以在人民法院报网上查询。但由于近几年全国公告送达的案件太多，人民法院报经常增加十几版来专门刊登公告，在人民法院报上刊登公告存在费用高、见报时间长、信息传播效果差等问题。实践中，在地方报纸刊登、在受送达住所地张贴公告等形式仍大量存在。

三、民事诉讼送达制度的改革设想

在我国现行民事诉讼制度的框架下,送达却成了诉讼中的一个瓶颈,"送达难"问题阻碍了法院审判活动的正常开展,使审判效率难以提高,也造成许多案件因送达程序违法而发回重审或进入再审,当事人的利益得不到及时保障,甚至因为审理周期过长,或被告无法出庭应诉,而造成了当事人利益的损失。要解决该问题应当从送达制度的源头和制度属性入手，并以现代司法理念为指导，对送达制度进行系统的重新设计，使之做到科学、规范并兼具可操作性。在立法设计上，首先，要合理平衡诉讼公正与诉讼效率两种价值之间的关系。从经济学的角度看，诉讼程序运行的理想化状态是两类成本最小化，一是判决的错误成本，二是诉讼的运行成本。 作为改革的出发点，对送达制度的改革不但要考虑法院方面的利益，还要考虑当事人所享有的程序保障与其从程序中获得的程序利益相适应。公正优先、兼顾效率应是我国民事诉讼改革的价值选择。其次，送达规范的刚性和弹性应当有机结合。立法上应当设计出能够满足不同诉讼行为的多元价值需求的民事送达规则。对灵活性的理解应该是多方面的，既包括送达方式的灵活规定，如在民事诉讼中以切实可行的传真、电子邮件等方式实施送达等；也包括法院对送达事项的灵活处置。从我国司法实践看，完善现行的送达制度，并创设分级、双轨的送达体制是值得考虑的对策。

（一）设立分级送达体制。

分级送达体制，即在立法上，通过等级制度为诉讼行为设置相对明确的指标，把诉讼行为评定为若干等级，根据具体诉讼行为的特点优化配置送达方式和人力资源，设置繁简不同的送达方式，以与具体的案件、审理方式相协调。

为了保证程序保障的最低限度，分级送达至少应当有这样一些明确的规则:（1）以诉讼行为的性质为标准构建分级送达体制。送达正当化的基本要求是送达规则应当具备弹性，以与诉讼行为的性质相适应。如在简易程序案件中，法院可以用电话等简便的方法传唤当事人，不一定要用传票传唤。（2）设置分级送达时应当明确规定送达的一般性要求。即规定送达的最低限度要求。受送达人应当知晓送达事项和程序上的后果，并且送达要有合理的证明，即要有确认实际送达的有效凭证或其他形式的送达证明。（3）送达方式的多样性和可选择性。法院除采用邮递方式外，可以用图文传真、电报、电话通讯或其他快捷及安全的通讯方法，传递任何信息。

根据诉讼行为对诉讼效果的重要性大小，我们可以将送达分为简易送达和普通送达两个等级:（1）简易送达。对一般的诉讼事项采用"认为适当的方法"送达，赋予法官灵活地处置送达问题的权力。如对诉讼中不予受理、驳回起诉裁定、准许撤诉的裁定等不是重大的事项，法院可以用简易的方式送达。在实践中，原告的传票、民事判决书等诉讼文书大部分也是由法院人员电话通知原告到法院领取。（2）普通送达。以直接送达为原则，拟制送达为辅助，由法院严格按照民事诉讼法规定的送达方式和程序进行送达。如对应诉通知书、判决书等重要诉讼文书的送达，特别是对败诉或者裁判结果有可能对其不利的一方当事人，应当适用普通送达，以防诉讼结束就送达问题产生争议，引起不必要的二审或再审，浪费司法资源。

（二）设立双轨制送达方式。

所谓双轨送达是指以法院送达为主、当事人送达为辅的送达体制。诉讼文书送达不能，实质上也属于一种诉讼风险，这种风险责任应当由当事人来承担。从节约诉讼成本、提高诉讼效率的角度考虑，双轨送达体制在现代民事诉讼中确有存在的必要，将这一送达体制引入民事诉讼制度可以缓解全国法院案多人少的矛盾。

在我国双轨送达体制中，应设定如下规则:（1）当事人对送达模式有选择权。即当事人对由自己或者法院送达诉讼文书有选择的权利，以便在诉讼中趋利避害。民事诉讼是当事人的私权纠纷，应充分尊重当事人的主观意愿，切实调动其主观能动性和积极性。（2）由当事人作为送达主体的案件范围应当明确限定。如起诉状、答辩状和证据副本在当事人之间的交换、表示诉讼和解或放弃诉讼请求的文书。（3）双轨送达时的送达证明。当事人送达诉讼文书应向法院提供合理的证明材料。鉴于目前我国公民的法律意识和诚信程度，只有律师大量参与诉讼，当事人送达诉讼文书才可能形成送达证明。（4）明确法院送达的人员。在立法上应禁止法官参与自己审判案件的直接送达活动，以防对司法公正产生影响。

（三）设立送达地址当事人申报和确认程序。

清楚准确的送达地址有利于顺利有效的送达，但现行《民事诉讼法》没有专门规定当事人提供送达地址的责任。该法第108条第2项规定，起诉必须要有明确的被告，相关司法解释未对"明确被告"作出解释。现代社会人口流动大，再加上户籍管理制度的不完善，如果让原告查明被告清楚、准确的送达地址无疑抬高了其利用司法资源获得公力救济的门槛。因此，原、被告双方当事人仅对自己的送达地址负责，承担提供自己清楚、准确的送达地址的义务。《简易程序规定》第5条规定了当事人在起诉或者答辩时应向人民法院提供自己准确的送达地址，并予以确认。第8条还规定，人民法院按照原告提供的被告的送达地址或者其他联系方式无法通知被告应诉的，分两种情况处理：（1）原告提供了被告准确的送达地址，但人民法院无法向被告直接送达或者留置送达应诉通知书的，应当将案件转入普通程序审理；（2）原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定被告送达地址的，可以被告不明确为由裁定驳回原告起诉。但对"准确的送达地址"没有明确解释，从司法解释的本意看，应是指原告起诉时被告的居住地。但也可以理解为被告准确的住所地或者经常居住地。对提供被告的住所地，现在不是什么难事，从公安部门户籍档案中即可调取。在实践中，法官们适用的比较灵活，一方面要使原告更多地获取公力救济，另一方面也要充分调动原告提供被告送达地址的积极性。《简易程序规定》第5条、第8条、第9条和第10条虽然对送达地址的填报、确认，不提供送达地址的法律后果等作了规定，但这些规定仅是司法解释，也不够全面，而且仅限于简易程序案件。因此，不仅要从技术上完善送达地址的申报和确认程序，而且还要从制度上将其设定为当事人的一项法律义务，强化不提供自己送达地址的法律责任。

（四）扩大诉讼文书代收人范围。

在市场经济条件下，经济和人口具有广泛的流动性，法院送达人员要遭遇受送达人，有时很困难。法院向受送达人送达诉讼文书的目的在于向受送达人传达有关诉讼的信息，由法院传达和由其他人转达效果是一样的，送达对象过窄，容易成为不诚信的当事人逃避诉讼的借口。德国民事诉讼法特别注意区分受送达人和送达接收人，并认为"这种区分是重要的，因为被送达人不必亲自接收，毋宁说，可以向接收人代替送达。亲自接收也是多余的，因为否则的话，送达可以很容易由被送达人阻止，并且代替送达对正常获悉也足够，但不允许削减被送达人的听审权"。 有鉴于此，为确保送达顺利实施，立法上应扩大诉讼文书代收人范围。我们可以借鉴国外的做法，当受送达人为公民时，可以由具有相当识别能力的同居人或其雇用的人签收。经征得受送达人邻居、房主或出租人的同意，亦可由其签收，并由其事后出具已经送达的证明。当受送达人是法人或其他组织时，除可由法定代表人、主要负责人及负责收件的人签收外，还可由该办公地点其他有辨别能力的职员或雇员作为签收人进行签收。

（五）赋予"法院专递"法律地位。

在现代民事诉讼中破除法院对送达业务的绝对垄断，赋予邮政送达以直接送达的效力是送达制度改革的一个突出的倾向。从比较法的角度看，在国外邮寄的方法得到广泛的运用，其成功经验之一是将邮寄送达的技术性同送达的司法性有机地融人诉讼程序之中，借助社会专业资源力量，改革法院司法送达工作。最高人民法院《邮寄规定》推行的以"法院专递"方式邮寄送达民事诉讼文书的做法实践效果较好，该规定从2005年施行后，很快得到了普及，它在一定程度上弥补了原有邮寄送达方式的弊端,节省了法院的人力和财力，这种送达方式在改革完善后，必将成为法院送达诉讼文书的主要送达方式。笔者认为，法院专递应当在以下几方面进行改革后完善，首先要赋予邮寄人员在邮寄送达的情况下，其准公务员的地位，同时也应规定其相关的送达责任，增加邮寄送达的公信力；其次赋予邮寄送达与直接送达等送达方式以平等地位，改变邮寄送达在直接送达有困难的情况下适用的规定，确立直接送达与邮寄送达的平行适用体制，法院在案件审理中可以直接适用邮寄送达方式，并由立法规定具体的适用范围，或法官根据实际情况来斟酌适用；第三规定法院专递受送达人不在送达地址，可以由关系人代收，受送达人拒收时，可以进行留置送达。

（六）放宽留置送达条件。

对于传统的留置送达方式，则应删繁就简。首先，规定补充留置送达制度。针对有些当事人拒收诉讼文书等现象，我国可以参照德国等大陆法系国家的有关法律制度，增加"补充留置送达"制度，即在遇到当事人拒收诉讼文书时，可将应送达的诉讼文书留置于当地的派出所或社区居委会，并将留置或留交的情形做成书面通知，张贴于受送达人的住所门上，即视为送达。其次，扩大留置送达的场所。我国《民事诉讼法》第79条规定，诉讼文书留置送达的场所仅指受送达人的住所。国外有偶遇送达方式的规定，凡是可以遇见受送达人的地方均可成文为送达地，含住所、居所、工作场所等。因此，可以规定遇到受送达人地方，当事人拒收诉讼文书都可以进行留置送达。第三改变留置送达的见证方式。只要有权受领诉讼文书的人无故拒收，送达人员即有权留置送达并将受送达人拒收事实和过程记录成文，但为了避免送达人员滥用职权，须要求卷宗中具备相关证据，如无利害关系第三人的证言、送达现场照片、录音录像资料等。

（七）完善公告送达制度。

公告送达是一种以推定理论为基础的拟制送达。公告送达能够成为法定送达方式的一种是审判公正和审判效率相互冲突下作出的无奈选择。正如贝斯勒在其《法律原则--一个规范的分析》中所指出的："通知的权益和发表意见的机会是如此之根本，以至于只有存在最重大的理由，并且尽一切可能保护被告的利益时，才可剥夺。" 因此我们在设计公告送达制度时一定要尽量使受送达人的知情权、程序参与权、听审权等权利得到切实的保护，以最大限度地减少公告送达可能对审判公正造成的损害。具体而言，我国的公告送达制度可以从以下几个方面着手进行完善：（1）建立严格的公告送达适用条件审查制度。我国现行立法没有规定对公告送达适用条件进行审查的程序。在我国台湾地区，公告送达"必须法院已为相当之探索，仍不知应为送达之住所在何地者，始得为之。不得仅以他造当事人主观的谓其不知而隧行公示送达。至应为送达之处所是否不明，应由申请公示送达之当事人负举证责任，法院亦得依职权调查之" 值得我们借鉴。在实践，由于公告送达出现过不少问题，近年来，许多法院都能要求申请公告送达的当事人必须出具受送达人原住所地的居民委员会、村民委员会或公安派出所提供的受送达人下落不明的证明材料，法院在对这些证明材料进行核实无误后，才依法定程序进行公告送达。虽然实践中对公告送达适用条件已开始审查，但这一制度尚未形成法律规定难以对司法活动进行规制。（2）加强公告送达的信息传递功能。建立复合型的、立体的送达方式。我国目前采用的送达方式是"可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告"。这是一种单一的、选择性的送达方式，立法上可以把其改为张贴与刊登公告同时适用，以增加诉讼信息的传播。（3）缩短公告送达的生效时间。我国目前公告送达的生效时间过长。从比较法的角度来看，公告送达的生效时间一般是1个月左右或者更短。例如，德国《民事诉讼法》第206条规定，包括有传票的书状，从书状节本最后登载于公开的报纸时起届满一个月，视为已经送达。书状不包括传票时，在书状张贴于法院公告牌满两周后，视为已经送达。 我国台湾地区民事诉讼法第152条规定，域内公告送达自刊登或公布之日起20日发生效力。 江伟教授主持的民事诉讼法专家建议稿（第三稿）规定，公告送达"自发布公告之日起，经过两周，即视为送达。涉外案件的公告送达自公告发布之日起1个月视为送达。"我们认为，这一建议具有很大的可行性。

（八）设立新型送达方式。

民事诉讼法规定的几种送达方式，难以适应现实社会对审判实践的要求，实践中，审判人员较多地采用一些更加简便、快捷的送达方式:

1、电话通知: 电话通知的优点是快捷、经济。用电话通知当事人有关诉讼事项如开庭时间、地点，需要提交的证据材料等，与直接送达相比，电话通知省时、省力、省钱。我国的通讯事业，经过几十年的发展，电话普及率很高，为诉讼中使用电话通知提供了物质基础。其不足是无书面形式的送达证据。但录音电话可以弥补这一不足，录音磁带不但可完整记录电话通知的内容，而且可以与其它卷宗材料一起存档。司法实践中，电话通知已在广泛使用。

2、传真送达:传真送达具有语言、文字兼顾的特点。传真可以实现双向互动，即发送方先用电话通知接收人，由接收人发出信号后，发送人发送，传真完毕还可以用电话讲明是否接收到。把双方的通话内容录制下来，作为送达的依据，传真就是很好的送达方式。

3、电子邮件送达:电子邮件是利用信息互联网络传递信息的方式。目前在一些经济比较发达地区互联网已经很普及，使用电子信箱的人也很多。采用电子邮件送达诉讼文书已具备了物质基础。这种方式如果得到立法上的认可，在不久的将来也会被大范围的适用。

4、手机短信送达。当今社会，手机已基本普及，利用短信送达法律文书，既简便快捷，又经济实惠。因此，立法上可以把短信送达纳入法定送达方式之一。