对于法院工作而言，解决纠纷既是重要的工作职责，也是明确的司法目标，然而令人颇为尴尬的是，以解决矛盾为已任的法院，在为别人裁决纷争的同时，却经常给自己惹来麻烦，经常被人"四处告状"。作为基层法院的司法工作者，我对于涉诉信访有一种直观的感受：涉诉信访已经和"执行难"一样成为全国法院普遍性的工作难题，特别是基层法院，正在越来越深地陷入涉诉信访的困局。

一、据以研究的典型案例

案例一：信访人A，在严格的计划经济时代因贩卖紧俏物质而被查处，80年代初被法院以投机倒把罪判处有期徒刑。刑满后一直上访至今，认为根据现行刑法，其行为不构成犯罪，据此坚决要求平返。经中院、省院复查认为特定历史时期下，对其判决并无不当。目前，A仍然定期到法院上访。

案例二：信访人B，参与司法拍卖并成功竞得拍卖标的物(房屋)，但因相关拍卖文书对标的物表述有误(扩大了标的物范畴)，B在竞拍成功后坚持要求获得拍卖标的以外的财产未果，后多次赴省进京上访。2008年被中央政法委确定为重点交办案件。2008年经过反复协调最终成功息访。

案例三：信访人C， 1996年农转非，2005年在书面承诺不要求参与村组分配的前提下将户口迁回农村，后诉至法院要求重新分配承包地。法院一审驳回起诉，后经二审、省高院复查均维持一审结论。C因此四处信访，2008年江苏省信访突出问题及群体性事件联席会议办公室该案作为重点涉诉信访案件。后法院通过多次组织协调，通过其他渠道解决C的实际困难，并最终使其息访。

案例四：信访人D，因租赁纠纷作为原告诉至法院，从立案开始认为法官可能偏袒对方当事人，继而不断写信上访，要求进行调查处理，第一次庭审结束后，再次四处写信告状，从程序到实体提出多种无理主张，并明确要求有关部门向法院及承办法官施加影响，作出对其有利的裁判。目前，该案正在审理中，但法官由于当事人的信访行为而受到很大的精神压力。

案例五：信访人E，一审败后在上诉期未届满期间即开始信访，告知行使上诉权被其拒绝而且仍然坚持上访，经常到法院吵闹、漫骂，并上网发布不实之辞，后经审查认为确属无理缠访。两次因在法院过激行动被司法拘留，被拘留期间具结悔过，但释放后立即开始新的信访，甚至设立非法机构，公开招揽"案源"，为他人提供委托诉讼和信访代理服务。

二、基于典型案例的分析

以上五个案例，均为近两年发生在笔者所在法院。之所以如此选择，是因为无论从信访人自身的角度看，还是在信访内容、原由和结果方面，这些案例都具有典型价值。信访结果已经在案例中做出交待，以下将从信访人、信访内容及原由等方面进行具体分析。

(一)涉诉信访人。整体而言，信访人文化水平普遍不高，思想认识上存在误区，不信任司法，对通过信访达到目的抱有很大的期望，对法官的解释和劝导持有很强的戒备和抵触心态。这些涉诉信访人的具体特点是：

1、A是老年人，经济条件一般，性格固执难以交流沟通，自认为有冤难伸，"自己的一辈子被法院的一个判决给毁了"，几乎每周必到法院上访。

2、B是中老年人，经济条件尚可，精于商道算计并且坚持已见，认为法院"畏上"因而倾向于赴省进京上访，而且刻意选择在"二会"等敏感时期上访。

3、C是中老年妇女，在农村生活，生计无着，比较贫困，但同时缺乏基本的法律认知，态度蛮横，不达目的不放弃上访。

4、D是中年人，经济条件一般，在观念上极度不信任法院和承办法官，先入为主地认定法院必然会有对方当事人"勾结"损害其利益，在诉讼期间即多次信访。

5、E是中年人，曾是包工头，在其诉讼期间自学了相关法律知识，虽一知半解但却认为已经"精通法律"，生搬硬套、寻章摘句认为自己受到不公正对待，思维顽固，行为偏激。

(二)涉诉信访内容和原由。从这个角度，我们可以把上述案例相应地分为五种类型：

1、由于无法改变的历史原因导致的信访。A的信访正是由于历史原因造成，计划经济条件下的犯罪活动，在今天看来已经属于正常的市场行为，97刑法修订后，相关的罪名已经被取消，但信访人无法理解法律溯及力方面的知识，进而认为以前对自己的刑罚是错误的。

2、由于司法的差错导致的信访。B的信访根源在于一份表述有误的司法拍卖文书，尽管B明确知晓文书对拍卖标的物的表述有错误，但因为这种错误对其有利(据此能够获得更多的财物)，故而坚决要求按照错误的文书执行竞拍结果。

3、由于司法之外的原因导致的信访。C的诉讼被法院驳回，是因为依据现行法律规范，农村村组土地以及土地补偿款分配方面的纠纷不属于法院能够受理的范畴，司法无权也没有能力介入这些矛盾，更谈不上提供什么救济，C虽然一直以司法不公为由上访，但法院从自身职能角度出发，对其诉求以及面临的实际困境却无能为力。

4、诉讼正在进行之中的信访。D在其诉讼进行之中即开始信访，而信访的依据多数出于主观的推测，信访人顾虑的是可能出现对其不利的司法后果，其信访的目的在于向法院和法官施加法律之外的权力影响。

5、基于对法律错误认知导致的信访。E的信访主张和理由在法律层面上是完全错误的，而其本人对此却持相反观点，并且无论怎样进行劝说和诠释，甚至采取司法强制措施，都不能改变其错误观点。

(三)涉诉信访的趋势。通过以上典型案例，结合笔者近年来的体验和调查，在基层法院涉诉信访的发展趋势有：

1、数量激增。以笔者所在基层法院为例，2004年以前，涉诉信访数量有限、处置相对较为简单，还不是一个特别令人关注的问题，但此后，涉诉信访案件却逐年快速增加，从数量上看，在2008年达到最高峰。据统计，2008年信访案件从几年前的十几件迅速增加到100多件，接待各类群众来访近400人次，其中上级机关交办的重点案件16件，从2009年开始，向本院信访、来访数量虽然呈现出下降趋势，但由其他机关和上级领导批转的信访数依然保持高位运行，法院信访工作压力仍然十分巨大。

2、对立严重。当事人之间以及当事人与法院之间的对立情绪越来越大，特别是在当事人投入巨大精力、财力数次上访未能达到预期目的的情况下，信访人的精神压力巨大，甚至处于崩溃边缘，并且牵怒于法官个人，经常做出过激行动，无法正常沟通。今年以来，该院法官受到电话、来访等形式的人身安全威胁事件多达15人次，其中多数与涉诉信访人有关。

3、诉中信访更多。以前的涉诉信访多数针对的是已经审、执结的案件，而现在更多的当事人选择在诉讼进行之中就开始信访，信访的内容与正在审理的案件密切相关，包括管辖权争议、法官的态度、对证据的采信等等。这些信访人普遍认为，在诉讼时信访，能够给法官施加有利于已的压力，或者至少能够防止法官在其案件之中做手脚，信访已经成为威胁法官的重要工具。

4、信访期望更高。调查发现，随着信访时间的增长和信访级别的提高，信访人提出的要求也越来越高，信访人往往认为，关注领导的层次越高，"闹"出的事态越激化，自己预期可能获得的收益就越多，另一方面，信访者通常会在自己的"索赔清单"中列入上访的成本、因为上访导致的各种损失以及其所受到的精神损害，这也导致其他信访的期望值越来越高，化解信访的难度越来越大。

三、通过案例引发的思考

如果其他政府机关陷于信访怪圈还情有可原，惟独法院没理由陷入信访困境。法院本身就是向民众提供救济的场所，而且，古往今来，法院通常被认为是在和平秩序下民众寻求救济的最后场所。法院有公开的审理程序，也给双方当事人提供公平的辩论机会，法官也是按照法律判决。更重要的是，法院体系还有复审机制，对初审法院判决不服的当事人，还可以向二审法院上诉。凡此种种程序和机制，任何其他政府机关都不具有。从理论上说，终审法院的判决就是一个人在人世间所能得到的终局裁决。进一步分析上述涉诉信访典型案例，我们可以发现，涉诉信访从其产生开始，就始终存在三个方面的困惑。

(一)观念上的困惑--最终结论应该出于何处。在我们的观念之中会存在这样的困惑：终结性的结论应该由谁、通过怎样的形式、在什么样的场合作出？人们把司法公正形容为正义的最后一道防线，把法院看成是解决社会争端、提供法律救济的最后一道大门，然而在涉诉信访面前，司法对于解决矛盾的终极效力却不复存在。有错必究是通常的解释，但这其中有一个绕不过去的逻辑死结：所谓的"错"由谁来认定？涉诉信访虽然在名义上不具有改变终审裁判的效力，但却开启了非正式的"司法寻错"之旅，从而使相关终审结论处于有可能被推翻的不确定状态，所以当信访者面对并非其预期的解释，他都会以"你说了不算"加以否定。那么最终到底应该由谁说了才算数？在目前的涉诉信访格局之中，无论对于信访者，还是对于法院人来说，这仍然是一个无解的困惑。

(二)制度上的困惑--怎样才能真正终结针对具体矛盾的纷争。在制度现实层面，我们并没有真正意义上的信访终极操作规范。是否实施信访、向谁信访以及将信访进行多久的决定权大多取决于信访人的意愿和意志。尽管学者和司法实践者都在论证和呼吁构建涉诉信访终结机制，尽管许多地方已经开始尝试通过听证、公示、息访协议等形式对具体的涉诉信访作出信访终结的决断。但现实之中，这种涉诉信访终结制度只存在于设计者的想象之中，因为只要信访者主观上愿意，他仍然可以启动新一轮的上访，仍然有可能通过上访推翻目前既有程序得出的任何结论。到目前为止，我们还缺乏能够真正终结涉诉信访的正当程序，我们还不知道通过何种形式、采用什么样的方式对信访者的诉求作出确切和具有效力的判断，因此，"上访、失败、再上访、再失败……"的恶性循环无论对于信访者还是对于司法机关都是难以承受的巨大负担。

(三)体制性上的困惑--应不应该对涉诉信访进行体制上的规范和限制。信访是我国宪法确认的公民权利，涉诉信访是一种极具中国特色的纠纷解决机制，从开门接访的政策层面来看，目前中高层对于涉诉信访持有的是鼓励和支持的态度，这导致涉诉信访在对象、范围、层次和次数以及形式等方面，在事实上缺乏科学合理的限制。但是另一方面，我们又很难对涉诉信访设定条件和加以限制，因为基于涉诉信访的特殊性，信访者所希望解决的问题，已经相当程度地被司法诉讼程序所覆盖，涉诉信访的主张和诉求要么可以纳入诉讼渠道通过司法手段解决，要么已经通过诉讼程序确定为不能予以支持或者被驳回，如果依据现行法律规范和法治原则加以限制的话，那么留给涉诉信访的空间将极为狭窄甚至于根本无法立足。

四、涉诉信访概述

(一)涉诉信访的概念

涉诉信访不是制度上的专门概念和学术上的专门术语，简单地说，涉诉信访就是与诉讼活动有关的信访，实际上也泛指与法院工作有关的信访，与涉诉信访相似但涵盖范围更广的概念是涉法信访。

1、信访。2005年《信访条例》第二条的规定:本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。国务院制定的《信访条例》并不包括政府部门以外的来信来访，而在通常的观念之中，以信访或走访形式向党政机关及其领导反映问题、申诉冤屈的活动均是信访活动，因此，更为全面的信访定义应为：指公民、法人和其它组织采用走访或者书信、电子通信等途径，通过党委、人大、政府、司法机关和军事机关的信访机构反映利益诉求，或者对国家机关及其工作人员提出意见、建议、批评与投诉，依法由相应部门处理的活动。

2、涉法信访。是指那些己经或应当被司法或行政执法机关受理的案件中，有利害关系的当事人对上述机关的作为与不作为未能如愿，转而向其他上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。反映的问题主要涉及司法的权威性、严肃性、廉洁性、公正性，以及司法的效率与公平的关系、社会纠纷与矛盾的解决机制问题，其中法院是当前各种社会矛盾与纠纷的聚焦点，也是解决涉法信访问题的重中之重。从信访涉及的部门看，主要是指公民以来信和来访的方式向法院和检察院(有时包括公安机关)就与司法有关的事项提出申诉或要求解决的行为。 涉法信访是信访的一个部分，专门是指与司法(社会通常观念认为，与法院、检察院一样，公安机关也属于政法部门)有关的信访活动。涉法信访并不是一个精确的概念，其界定边缘并不清晰。

3、涉诉信访。涉诉信访是最高人民法院2004年4月在全国涉诉信访工作会议上首次提出的，以与"涉法信访"相区别。 涉诉信访专指那些应当被人民法院受理的纠纷或已经进入诉讼、执行程序的案件中的有利害关系的公民、法人或其他组织对法院的作为、不作为或者生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、申请再审或是提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法由人民法院处理的活动。同时也包括一些当事人向其他国家机关信访，其他国家机关接访后通过一定方式促使人民法院完成某种诉讼行为。司法实践之中，涉诉信访通常的运行模式：司法裁判→当事人不服→信访→司法权再次启动或者追究法官责任。而涉诉信访最重要的特征在于，其不同诉讼体制既有的二审、申诉再审制度，打破了通常的审判级别管辖或者职能管理，事实上是以牺牲程序正义为前提对实体正义进行救济和干预的制度设计。从涉诉信访的内容看，大致可分为针对裁判和针对法官这两种类型，涉及事项包括诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风、法官态度、司法礼仪等等；从涉诉信访的时间看，可分为诉后信访和诉中信访两大类，前者是指案件审执结后，当事人不服而进行信访，后者是指案件还在诉讼中，当事人通过信访手段向法官施加有利于一方的压力；从涉诉信访的定性看，也可以分为两类：有理信访和无理信访，前者是指裁判或法官行为确有错误或不当，需要加以纠正和改进，后者是指由于当事人认识上的偏执和错误而产生的信访乃至无理缠访。

(二)导致涉诉信访的成原

从历史的层面考察，涉诉信访与我国古代的直诉制度非常相似，某些案情重大和冤抑莫伸者，可以超出一般受诉官司和申诉程序之范围，直接向最高统治者陈诉。而另一方面，我国传统文化的一些因素在不经意间成为了信访者的心理基础和精神支柱，我国民众往往具有强烈的清官情节，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到，抽象地存在于人们的生活当中，而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。

"信访"活动虽然自古有之，但是"信访"和"信访工作"作为一个名词，则是历史上没有的，是我们党在建国以后提出来的一个专有名词。据有关资料记载：一九五○年十一月，在中共中央办公厅秘书室就六个月期间群众来信情况给毛泽东主席写的专题报告中，开始提出了处理群众来信是一项工作；一九五一年六月七日，中央人民政府政务院作出了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，把"处理人民来信和接见人民工作"联系起来；一九五七年，第一次全国信访工作会议形成的《中国共产党各级党委机关处理人民来信接待群众来访工作的暂行办法(草案)》，使用的是"处理人民来信，接待群众来访工作"一语；同年 十一月十九日，周恩来总理签发的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，使用了"处理人民来信和接待人民来访工作"一语；一九六三年八月十五日，中共中央办公厅、国务院秘书厅向中央、国务院的《关于人民来信来访工作的情况和改进意见的报告》，以及同年九月二十日中共中央、国务院颁发的《关于加强人民来信来访工作的通知》，是书面术语中第一次使用"人民来信来访工作"一词；一九七一年，《红旗》杂志第一期发表的《必须重视人民来信来访》一文，提到"进一步贯彻落实毛主席关于信访工作的指示"，在公开发表的文章中第一次使用了"信访工作"一词；一九七二年十二月二十二日，中共中央在转发《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》的批语中，第一次在中央文件上使用了"信访工作"一词。从此以后，"信访工作"就成了一个专有名词。

此外，社会公众对司法持有的不信任态度是导致涉诉信访的直接原因，正是由于公众缺乏成熟法治社会应有的法治观念特别是程序意识，片面认为"有理就能走遍天下"，无视诉讼框架内既有的救济渠道，甚至将法定程序的约束视为对实现正当权益的拖延和损害，而更愿意选择极端的信访上访手段，以期能够引起轰动效应和"上层关注"，从而借助于司法机制之外和之上的权力实现相关诉求。

五、基层法院涉诉信访的现状

涉诉信访已经成为基层法院最为棘手的工作难题和越来越沉重的工作负担，这一方面表现为信访数量的快速增加、处置难度的不断加大和工作要求的持续提高，另一方面更为主要的表现在目前基层法院信访工作基本沿用行政接访处访的思路、方式和手段，对涉诉信访缺乏整体上的准确定性、规范操作和科学考评，无法从宏观层面上根本解决涉诉信访问题。就笔者的感受而言，我认为当前基层法院涉诉信访的现状可以用以下"四个矛盾"来概括。

(一)重视程度与信访意愿的矛盾。当前，各级法院都非常重视涉诉信访工作，而从信访者的角度看，司法机关的重视是支撑其进行信访活动的重大"利好"，由此而导致了另一种我们不愿看到的"重视效应"，简单地说就是越重视就越刺激信访者的信访意愿，信访工作做得"越好"，信访量越大已经是不争的事实。 在接待来访者的过程之中，我们发现一些当事人经常把"到上面去告状"挂在嘴边，他们根本不愿按照诉讼程序与审级梯次提出主张，直接提出"若不怎样则去上访"的要求。由此可见，在全国司法机关普遍重视涉诉信访的背景之下，部分当事人的信访意愿已经远远超出合理和正常的范畴，并且已经对基层司法秩序造成非常不利的负面影响。

(二)上级批示与实际处置的矛盾。信访者大多具有强烈的"唯上意识"，他们认为，高层干预之下，一切兼有可能，所以赴省进京已经逐渐变成涉诉信访的常态。而正如前文所说，我国中高层对涉诉信访持开放接纳和充分鼓励的态度，但是具体问题大多发生在基层，解决问题的思路和举措也只能在基层落实，所以上层对于来信来访的通常做法是批转到基层机关并提出原则性的意见，但是由于上下沟通方面的欠缺，相当部分的此类批示要求与实际处置效果之间存在巨大的差距，基层法院的资源、能力和职权范围很难完全满足信访者的诉求，也难以彻底贯彻上级批示要求。

(三)息访指标与司法规律的矛盾。我国从中央到地方都将减少涉法涉诉信访案件作为考核工作的绝对指标。中央政法委印发了《涉法涉诉信访责任追究规定》，要求将相当工作与本单位的年度重点责任目标考核和领导干部、干警的政绩、工作考核紧密挂钩。各地也纷纷制定了具体到个案、个人和限期解决的息访指标，在这种日益严厉的考评压力之中，基层法院一方面只能竭尽所能地组织案内案外、份内份外、诉内诉外的协调工作，在可能的情况下满足信访人诉求，从而达到息事宁人的处置效果，而另一方面又不得不采取守、盯、劝、拦、截等非正常压制手段最大限度地减少信访数量。显然，这些息访指标重压之下的种种做法不但与现代司法规律格格不入，而且也只能起到扬汤止沸式暂时性效果。

(四)个案稳定与全局稳定的矛盾。近年来，我们确实较好解决了一些疑难复杂涉诉信访案件，也确实有部分信访者在各级司法机关的关注下维护了权益，但随之而来的示范效应又刺激了更多人的信访积极性，越来越多的当事人依据他人的"成功经验"而更加坚定地加入信访行列，而事实上，我们对一些信访个案的息访做法已经超出了法律的界线，更多地采用了针对个别特例的特别措施，或者说根本不具有普遍意义上的推广价值。这其中最值得我们深入反思的是涉诉信访工作中个案稳定与全局稳定的关系，追求个案稳定是涉诉信访的目标之一，但是这种目标并非单一的和无条件的，我们不能不考虑到解决个案之后的示范效应，不能不去考虑更为重要的全局稳定而非简单地、无原则地满足个案信访者的任何要求，但现实之中，针对这方面的思考应对确实还很薄弱。

六、跳出涉诉信访困境的出路

基层法院跳出涉诉信访的困境，需要我们正视现实，深刻反思自身工作存在的不足。因为无论现行涉诉信访工作机制有多少问题，但是涉诉信访的根源主要在于司法过程中的瑕疵和错误，无论现实之中的司法环境和机制有多少欠缺，但是我们确实能够通过自身的积极作为提高审判执行工作质量和效率，从而在源头有效减少引发信访的诱因。另一方面，作为一种社会现象或者社会问题，涉诉信访存在本身也从另一个侧面说明我们的司法体制还不能完全满足化解各类社会矛盾纠纷的客观需求，司法关注的范围需要进一步扩大，司法人员的素质和能力的需要得到进一步提高，司法操作的层次和方法需要进一步适应多元化经济社会发展现实。对这些宏观层次的深入研讨不是本文的重点，笔者在这里只想结合本人基层法院工作实践，针对当前涉诉信访工作存在的突出问题，就进一步健全和完善涉诉信访工作机制提几点具体的建议。

(一)迅速转变有关涉诉信访的陈旧观念。笔者认为有两种错误观念必须得到转变。一是把涉诉信访当作洪水猛兽力挡在门外。而应将涉诉信访看成当事人维护自身权益的手段之一，从某种意识上讲，信访权已成为极具中国特色的公民基本人权的重要内容，信访也成为公民权利救济的最后途径、最后底线。二是有信访必有司法过错甚至司法腐败。我们习惯于把信访案件的多少视为反映法院审执工作的晴雨表和体现审判作风的试金石，但如果仔细考察具体的信访案件，就会发现其中确实存在一些无理信访、缠访乃至恶意信访的客观现象，所以对待具体的涉诉信访我们必须坚持具体分析、区别对待的工作思想。

(二)加强针对信访具体案件的上下沟通。笔者非常赞成建立和完善上下互动、统一管理、资源共享、公开透明的大信访格局，特别是当上级机关收到关于基层法院涉诉信访案件的时候，建立通过适当的形式对信访人提出的主张和提供的材料进行全面、深入的审查，对重大信访案件必要时成立专门调查委员会，在对信访人反映问题有了初步客观的掌握之后再对基层法院作出更加详实、更加具有操作性、更加便于贯彻落实、更加尊重司法审判规律的具体批示。

(三)尽快构建确实有效的信访终极机制。通过这样的机制甄别出无理的、恶意的和没有必要的信访案件，通过适当的形式作出具有效力的最终结论，将这一结论予以公示并报送专门机关备案，从而彻底将这部分信访案件从涉诉信访工作机制中清除出去，在此基础之上，建立并完善涉诉信访工作长效机制，不断适应涉诉信访工作的内在规律和基本特征，逐步实现涉诉信访工作的诉讼化、规范化和法治化，更好地集中资源和精力处理好真正需要得到认真应对并妥善处置的信访案件。

(四)改进对下涉诉信访工作的考评办法。我们认为，当前上级机关旨在强化责任的涉诉信访工作考评思路和方向无疑是正确和必要的，但同时我们建议在制定具体的考评指标和办法的过程之中，应该避免"唯级别论"和"唯数字论"这两种误区。"唯级别论"就是必须尽可能减少高级别的涉诉信访，有则重罚狠扣，"唯数字论"就是单纯按照信访案件数量衡量基层法院工作优劣，多则重罚狠扣，当然信访级别和信访案件数量是考评标准体系之中的重要方面，但是建议上级机关还应该考虑到不同涉诉信访案件的具体情况以及基层法院对于信访反映问题的过错程度，综合多方面的因素，更加客观、科学、公正、准确地对基层法院涉诉信访工作作出评价。