一、关联性行政行为内涵及主要特征

本文所称的关联性行政行为，关联性行政诉讼案件处理方式初探是指一系列前后相继的共同对行政相对人的权利义务产生影响的行政行为的集合体。以传统的拆迁类行政行为为例，一幢房屋要被合法拆除，需要经过一系列的行政行为：首先是要申请取得建设项目批准文件、建设用地规划许可证、土地使用权批准文件；其次需向有关职能部门申请拆迁许可；再次是由有关职能部门发布拆迁公告；然后是协商签订拆迁安置补偿协议，如无法达成协议，则需申请有关部门进行裁决；最后是拆除房屋或者申请拆除房屋。在上述过程中，至少产生了五个行政行为，分别为颁发建设项目批准文件行为，颁发建设用地规划许可证行为，批准土地使用权行为，颁发拆迁许可证行为，行政裁决行为及强制拆除行为。根据行政诉讼法的规定，被拆迁人对上述任一行为不服，在一定条件下都是可以请求人民法院审查以及评价该行为的合法性的。

关联性行政行为具备以下几个方面的特征：

第一，关联性行政行为不是一个行政行为，而是行政行为的集合体。它是一个集合概念，是由一系列行政行为按一定的内在机理结合而成的集合体--之所以将它们集合在一起，是因为这些行政行为从整体考察均系围绕某一行政结果展开，是产生某一行为后果的必要条件。由于缺失前面的任何一个行政行为均不会产生预期的结果，因此可以说，它们是围绕着某一行政结果而走到一起的"一群人"。

第二，关联性行政行为中的各个具体行政行为是相互独立的，可以产生各自的法律拘束力。如，颁发建设项目批文属于行政批准范畴，颁发拆迁许可证属于行政许可范畴，强行拆除房屋属于行政强制范畴，等等。

第三，关联性行政行为中的各个独立的行政行为相互联系，相互影响。关联性行政行为中的各个行为之间有着某种"血缘"上的联系，前一个行为的合法性往往会对后面的行政行为的效力产生影响，后一个行政行为的效力往往建立在前一个行为之上。

二、司法实践中对关联性行政行为的处理方式及存在问题

土地和房屋是自然人、法人和其他组织的重要财产，也是他们进行生产、生活的重要场所，因此，征收土地或房屋势必对上述群体的利益产生极重要影响。由于我国目前的法律并不健全，加上不少地方在拆迁中存在低价补偿，甚至违法拆迁的实际情况，因此这类纠纷众多而且矛盾激烈。在近些年来的司法实践中，对关联性行政行为的处理方式仍然采取传统的一个行为一个诉讼的模式，在纠纷的处理效果上并不太理想。其处理方式大致如下：某一行政相对人对强制拆除行为或者拆迁裁决行为提起诉讼，人民法院在对行政裁决的审查过程中，该原告又对拆迁公告行为提起诉讼，于是法院中止对行政裁决案件的审理；在对拆迁公告行为的审查过程中，原告又对颁发拆迁许可证的行为提起诉讼，于是法院又中止拆迁公告行为的审查，进而开始审查颁发拆迁许可证行为的合法性；在对拆迁许可行为的审查过程中，原告又对前置的某一行政行为提起诉讼，于是法院又转而对新案件进行审理……此类做法在司法实践中并不鲜见，原告的真实动机也各不相同，有的原告是抱着坚持把官司打到底的心态，有的原告则是以此作为拉长时间周期、增加谈判筹码的手段。根据法院同行间交流所得信息，这些年里，各地均出现过原告的律师针对同一拆迁事件提起一连串行政诉讼案件的实例。笔者以为，前述的传统操作模式存在着以下弊端：

一是增加人民法院工作量，浪费有限的司法资源。从前面的分析来看，拆迁行为经过前述处理，会分成多个案件，由于每个案件受理后都需要履行法定的程序义务，进而进行合法性审查，因此，人民法院的审理负担其实是加重了。有限的司法资源若不能合理分配使用，最终损害的仍是群众的利益。

二是不利于人民法院对案件的整体审查。由于上述各个行政行为之间在事实上存在着联系，而且由于作出行政行为的主体不同，根据行政诉讼法关于管辖的规定，就完全可能造成一审案件分别由不同法院、甚至是上下级法院分别审理的情况，不利于案件的统一、协调解决，也不利于统一裁判尺度。

三是加重行政相对人的诉讼负担。根据行政诉讼法的规定，行政案件的审理期限一审为三个月，二审为二个月，此类案件若按前述的操作模式处理，必然是旷日持久，让案件当事人长期处于诉讼的负担之下，同时案件分开处理也无疑加重了当事人的诉讼成本。

四是不利于及时稳定法律关系，容易引发社会不稳定因素。当案件经长时间审理，却仍不能作出结论时，，一方面会让行政行为的效力长期处于一种不确定状态，另一方面会产生潜在的上访或者其他问题。

三、关于审理关联性行政案件的若干思考

鉴于当前在处理关联性行政行为案件中存在的不足之处，笔者认为应当在此类案件的审理中确立附带审查方式。所谓附带审查方式，就是在审查原告起诉的具体行政行为的合法性的同时，一并审查该行为的前置行政行为的合法性，这样既可以体现诉讼的效率、经济原则，解决目前切实存在的问题，同时也不违反行政诉讼中行政行为的合法性审查原则。不过，在实施该种审查方法的过程中，有以下一些法律问题值得进一步研究、分析。

（一）附带性审查方式是否违反诉讼中的不告不理原则？不告不理，意即如果当事人不将自己的争议提交法院，人民法院不能主动审理当事人之间的纠纷，进而作出裁判，这是由诉讼的被动性决定的。关于附带性审查方式中"额外"审查其他行为合法性的做法是否违反不告不理原则，笔者持"不违反"之观点，理由如下：首先，行政诉讼是审查具体行政行为的合法性，而不是象民事诉讼那样审查原告的请求权是否成立，故这种区别给附带审查方式提供了可能性；其次，审查的附带行政行为，与作为被诉直接载体的行政行为之间具有非常紧密的联系，前一个行政行为的合法性往往直接影响到后一行政行为的合法性；第三，事实上我们可以基于关联性行为的集合体特征形成一个整体观念，即，从一系列复合行为的结果去考虑问题时，则前面的所有行政行为其实均是围绕某一结果展开的，因此，从这个整体性的角度讲，一系列的复合行政行为可以视为"一个"行政行为。

（二）在附带审查中如何确定被告和管辖法院。根据行政诉讼法的规定，一个诉讼中必须有明确的被告，案件属于受诉人民法院管辖等，才是适格的诉讼。而由于关联性行政行为中，有好几个行政机关，究竟应当以哪个或哪几个行政机关为被告呢？笔者以为，在这个问题上可以赋予原告以选择权，因为原告提起诉讼的时间是在双方产生争议的环节里，而在该环节行政机关无疑是确定的，如，行政相对人对拆迁裁决不服，此时的行政机关是拆迁主管部门，因此拆迁主管部门作为被告其主体资格应毫无疑问。那么被附带审查的行政机关是否有列为被告的必要呢？笔者认为不必要，因为如果将它或它们均列为被告，由于被告行政机关的级别等情况不同，势必出现依现行行政诉讼法难以决定管辖法院的情况，而且，将所有的行政机关均追加到诉讼中，还势必会让案件范围扩大化。所以，人民法院只需要列明被诉行政机关作为被告即可。至于举证的方式问题，人民法院可以要求被告提供所有的证据材料，或者人民法院依职权调取所需的证据材料，仅为就相关行为进行评判。在被告确定的情况下，根据行政诉讼法的级别和地域管辖原则，管辖法院即可以确定。

（三）附带审查的范围和审查的深度问题。附带审查的提法就意味着在行政行为的审查过程中，有一个主行政行为的审查，其他的行政行为的审查都是围绕这个主行政行为展开的。根据前面的阐述，这个主行政行为即应当是原告现在起诉的具体行政行为。那么我们附带审查的行政行为范围应当如何确定呢？是整个关联性行政行为都在附带审查中，还是仅有部分行政行为在审查之中呢？笔者认为首先应当排除主行政行为之后的行政行为，因为对现在行政行为的审查无疑会对以后的行为产生拘束力和预知力，如果现在的行政行为违法，后面的行政行为也就失去了合法性的基础，因此没有必要对后来的行政行为进行审查。所以，应将附带审查的范围框定为主行政行为之前的行为，至于是之前所有的关联行为还是部分关联行为，笔者倾向于前者，因为这符合建立附带审查制度快速便捷解决诉讼纠纷的目的。关于审查的深度和方法问题，笔者认为人民法院仍然应当围绕行政行为的主体职权、行政内容、法定程序等方面对其进行审查，只不过由于在审查的过程当中，其他的行政机关并不参与诉讼，而是由被诉行政机关或者人民法院依职权调取相关证据进行评判，因此其深度应当低于对主行政行为的审查，即，只要不是存在明显的违法问题（如根据法律应当经上级机关批准而没有批准、超越法定职权实施的行为等），人民法院应当确定其合法性。此种审理方式的另外一个问题就是由于被审查行为的行政机关没有参与到诉讼中来，因此如果在审查过程中需要对其行为作出否定性评价时应当如何处理。笔者认为，此时，最妥当的做法应当是人民法院向原告行使释明权，由原告重新就该行政行为提起诉讼，以充分保障该行政机关的诉讼权利，或者由人民法院依法追加该行政机关作为被告参与诉讼。

上述涉及关联性行政行为案件的附带审查方式，仅是笔者针对司法实践中一些难题的初步想法，故在很多地方尚显得肤浅与粗糙，惟期望能起一个抛砖引玉作用。