行政强制执行是指公民、法人或其它组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为。它是行政权行使过程中不可缺少的重要组成部门，在国家行政活动中具有重要的地位与作用。我国的行政强制立法在九十年代初开始酝酿，至今尚未建立起统一的行政强制执行制度。由此，行政强制执行权的归属问题一直是学理探讨和司法实践的重要论题之一。本文试从行政强制执行的三种模式入手，剖析了行政强制执行权脱离行政权的因素，并且结合我国行政强制执行的现状及弊端，从三个方面论证了我们应把行政强制执行权归还行政机关。

一、行政强制执行权配置的三种立法模式

由于不同国家的历史条件和社会政治、经济状况的差异性，行政强制执行制度也不尽相同。究竟哪些主体拥有行政强制执行权，各执行主体之间执行权力如何划分，综观世界各国立法，共有三种较为典型的立法模式：

1、德、奥模式。这种模式要求，当行政相对人不履行行政法义务时，由行政机关径自采取强制措施，迫使义务人履行义务而不需要求助于司法机关。换言之，行政机关是唯一的行政强制执行的主体，司法机关不享有行政强制执行权。

2、美、法模式。这种模式把行政强制执行权赋予司法机关，当行政管理相对人不履行行政法义务时，行政机关本身并无强制执行权，但行政机关为了达到行政目的，可请求司法机关用国家强制力保障所需行政状态的实现。当今的美国和法国等国家都采取这种模式。

3、折衷模式。这种模式并不一概否认司法机关的行政强制执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，也不完全把行政强制执行权赋予司法机关而排斥行政机关的强制执行权，而是主张，当行政相对人不履行义务时，行政机关即可以径自强制执行，也可以申请司法机关强制执行，但何时由行政机关执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律、法规明示。

二、我国行政强制执行的现状及弊端

1、我国行政强制执行的现状

我国《行政诉讼法》第66条规定："公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。"具体来说，包括以下几种情形（1）申请人民法院执行。（2）由作出处罚决定的行政机关执行。（3）由作出行政处罚的行政机关执行或申请人民法院强制执行。（4）只规定了行政处罚，但处罚由谁执行却未作规定。

笔者对我国涉及行政强制执行的65部法律、法规进行了统计，其中申请人民法院执行的约占70%，主要集中于农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等领域。行政机关执行的约占23%，主要集中于公安、税收等领域。行政机关和法院选择执行的约占3%，主要集中于海关管理等领域。只有处罚规定而没有明确由哪个机关执行的约占4%，从上述一组数字可以看出，以行政机关自己执行为辅，还有一部分法律没有规定行政强制执行权的主体。这种混乱的局面，不利于保障行政管理活动的正常进行，不利于提高行政效率，同时也不利于保障行政相对人的合法权益。这些弊端主要体现在以下几个方面：

首先，正常的行政管理活动受到阻碍，严重影响行政效率的提高。当前，"执行难，行政强制执行更难"的呼声越来越高。其原因在于行政机关的行政强制执行权太少，仅占23%左右，许多执法任务很重的行政机关，诸如城建、土地管理、技术监督、环保等部门自身没有行政强制执行权，当义务人无正当理由拒不履行义务时，行政机关除申请法院执行外，便束手无策。而申请法院执行，法院必须审查行政强制执行决定是否合法，程序繁琐，客观上不仅助长了行政违法行为的泛滥，也使我国本来就不高的行政效率更加低下。

其次，申请法院执行的数量约占70%，法院的执行负担过于沉重，严重影响其正常的司法审判活动。我国行政诉讼制度处于初建时期，行政法官数量太少，为数不多的较为精通行政诉讼的法官多被安置于行政审判庭。来自法官的同志还反映，人民法院执行庭力量较薄弱，其中精通行政法的法官更少，面对大量的行政强制执行案件，他们无能为力。另一方面，我国行政案件数量较少，行政庭法官较为"清闲"，有些法院为了充分利用人力资源，本末倒置，把大量的行政强制执行案件交由行政审判庭去处理，必然影响其正常的司法审判活动。我们相信，随着行政诉讼的深入发展，我国行政案件的数量会有大幅度的提高，如果不把行政强制执行权归还行政机关，上述矛盾会日益加剧。

再次，执行主体较为混乱，不利于保障行政相对人的合法权益。目前，我国涉及行政强制执行方面的法律、法规中，有3%规定可由行政机关执行，也可由行政机关申请人民法院执行，这样规定不太科学，容易出现踢皮球的现象。也就是说，当行政机关发现执行起来有相当难度而申请人民法院执行时，如果人民法院执行起来也很难，它必须以行政机关有执行权为借口，而把案件交由行政机关自己执行。也许就在两个国家机关"踢皮球"的过程中，行政相对人的合法权益受到了侵犯。

2、非诉行政强制执行实践与理论的碰撞

《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条明确规定，"人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。"这条解释虽然比以前的解释（对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行）有较大的进步，但仍然存在以下几个问题：

（1）法院主动审查具体行政行为的合法性缺乏法律依据

我国的政体是议行合一的人民代表大会制。在这种政体下，司法机关行使行政权缺少法律依据。《行政诉讼法》确立的司法审查制度，只是意味着行政权受司法权制约，而不意味着司法权更为优越，更不存在层位上的差异。《行政诉讼法》所确立的司法审查制度并没有赋予司法机关在非诉讼情况下审查行政权的权力，更没有赋予司法机关行使行政权的权力。我理解的司法权制约行政权仅仅表现在当行政相对人对具体行政行为提起诉讼时，司法权可审查具体行政行为的合法性。

（2）违背了具体行政行为公定力、确定力和执行力的特点

行政强制执行是具体行政行为，一旦作出之后就具有公定力、拘束力、确定力和执行力，没有法律的特殊规定，任何机关不得停止其执行。如果让法院行使行政强制执行权，必须导致该执行决定法定效力的不稳定。这是因为，根据我国现行的有关行政法律、法规的规定，行政相对人对行政决定逾期不履行又不起诉时，行政机关向法院申请强制执行，由人民法院通过审查来决定是否予以执行，这里可能会产生这样的问题：如果法院经审查不予执行，那该决定的效力如何确定呢？行政决定岂不成为一纸空文？也就是说，行政机关自己执行的行政强制执行决定作出之后就具有确定力和执行力，而行政机关申请人民法院执行的行政强制执行决定作出之后必须经人民法院审查确认后才具有确定力和执行力，这与行政行为的确定力和执行力的特点是相矛盾的。另外，如果行政强制执行决定有瑕疵而法院由于疏忽没有审查出来，最终导致行政相对人合法权益受到侵犯，该责任是由行政机关承担还是由人民法院承担？这些都是实践中尚待解决的问题。

（3）违背审、执分离的原则，同时超出法院的受案能力

《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定："……需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。"而没有明确由法院的执行庭负责执行。但从实践来看，由于行政庭案件较少，而执行庭任务较重，因此大多数法院都由行政庭来执行非诉行政强制执行案件。这显然违背了审、执分离的原则。其原因是法律规定不具体，建议予以重新修改。另外，我国人民法院行政审判庭组建不过二十年时间，如果大量的行政强制执行案件都由行政审判庭组成合议庭审查后执行，行政案件的数量会猛然剧增，超过法院的受案能力，因此必须会影响人民法院审查其他行政案件的质量。随着行政诉讼的深入开展，我国行政诉讼的案件数量会不断增加，上述矛盾会日益加剧。

（4）成本高而收益低。通过法院审查来解决行政强制执行的最终目的是最大限度地保护行政相对人的合法权益，但这种做法的成本也是最高的，因为每一个行政强制执行案件都经过法院的审查后才能执行，法院必须花费了大量的人力、物力和财力，成本必然很高。从实践中看来，我国行政机关执法水平在不断提高，在多数情况下能够秉公执法。从理论上看，我国的行政诉讼制度在不断完善，如果行政强制执行侵犯了相对人的合法权益，行政相对人可以提起行政诉讼，在这种情况下，法院有针对性地审查行政强制执行决定，同样能够达到保护相对人合法权益的目的。这样，法院支出的总成本降低了，而同样能够达到保护行政相对人的合法权益的目的，何乐而不为呢？

三、行政强制执行制度的改革理由及构想

1、改革理由

由于我国行政强制执行的现状存在很多弊端，实践与理论有很大的矛盾，该法律制度的改革势在必行。笔者认为，我们应该把行政强制执行权归还行政机关，理由如下：

（1）强制执行权与行政权的关系上来看，我们应把行政强制执行权归还行政机关

这是因为前者是后者的一个组成部分。国家机关主要由三部分组成，即立法、行政和司法机关。这三个机关的职能是不同的，立法机关行使立法权，司法机关行使司法权，行政机关行使行政权。所谓行政权是指国家行政机关执行法律，管理国家事务的权力。缺少执行权的行政权是残缺的，行使起来软弱无力，没有执行权作保障，行政权则被架空。

（2）行政权与司法权的关系要求我们把行政强制执行权归还行政机关

法治要求权力分立，在我们国家则表现为国家机构之间的职权分工。行政权和司法权是两种不同性质的权力，具有不同的职能。前者是积极的、主动的，对社会生活的各个方面进行管理；后者是消极的、被动的，只能通过一定的司法程序对违法行为进行裁判。行政强制执行权是行政权必不可少的一个组成部门，应该由行政机关来行使。人民法院行政该权力实质上是司法权的扩张，是司法权对行政权的无理干预。另一方面，行政机关与司法机关之间的权限分工只有十分明确，才能提高行政效率，才能保障司法机关集中精力做好司法审判工作。

（3）从行政强制执行的双重价值取向上看，我们也应把行政强制执行权归还行政机关

为了能实现提高行政效率的目标，我们只能把行政强制执行权赋予行政机关，因为人民法院行使行政强制执行权要重新调查取证，审查行政强制执行决定是否合法，这不仅浪费大量的人力、物力和财力；而且要花费大量的时间，必须阻碍行政效率的提高。有的学者并不否认行政强制执行权是行政机关应有的权力，但他主张人民法院行使行政强制执行权的理由是："我国是一个缺乏法制传统的国家，行政权一向强大，行政执法水平不高。因此将部分行政强制执行权交由人民法院来行使，对于解决当前滥用行政强制执行权，不法侵害相对人合法权益的现象具有十分重要的意义。"该学者的逻辑是，行政强制执行权本应属于行政机关，由于行政机关经常滥用该权力，所以要把该权力交由人民法院来行使。我认为这种解决问题的思路是错误的，因为从实践中看来，人民法院滥用行政强制执行权是无可争议的事实，也就是说，权力转移并没有从根本上解决问题。既然如此，我们是否又要把行政强制执行权移交其他机关行使了呢？答案是否定的。显然权力不应该转移，权力随意转移也解决不了问题，它不是解决问题的根本途径。许多学者主张人民法院行使行政强制执行权的理由是行政机关经常滥用该权力，实际上这也是行政机关行使该权力所面临的最大问题。这个问题解决了，行政强制执行的双重价值取向也就实现了。

2、改革构想

上文已论述，要实现行政强制执行的双重价值取向，我们必须把行政强制执行权归还行政机关，在这个前提下，如何构建新的行政强制执行体系，防止行政机关滥用行政强制执行权，才是解决问题的正确思路。笔者建议尽快制定《行政强制执行法》，把行政强制执行纳入法治的轨道。要同时实现提高行政效率和保障行政相对人的合法权益的双重目标，该法必须重点解决好以下三个问题：

（1）行政强制执行的执行主体实行一元化，即由行政机关来行使行政强制执行权。这样能提高行政效率。由于我国正在进行政治体制改革，国家机关都在裁判冗员，如果每一个行政机关都设立一个执行机关，必然存在诸多问题。因此建议几个执法力量较薄弱的行政机关可以行政系统内部设立一个相对独立的行政强制执行机构，它不隶属于任何一个行政机关，其性质是一个执行机构，是行政机关的工具，一种"能动的工具"。执行机构和行政机关之间是代理与被代理的关系，该机构只要按照强制执行决定的内容和法定的程序去执行，不承担任何责任。

（2）设置科学合理的执行程序，以解决保障行政相对人的合法权益的问题。笔者建议在制订《行政强制执行法》时，一定要在执行程序上下功夫，因为"程序是法律的中心。“权力的行使必须公平而且有效率，达到公平与效率的目的，在很大程序上取决于行政机关所使用的程序。”

（3）要有合法、高效的救济途径。综观《行政复议法》和《行政诉讼法》，有关行政强制执行的救济规定得很笼统、很模糊。这主要体现在两个方面：一是对行政强制措施可以申请复议和提起诉讼，它和行政强制执行的关系是什么？二是行政复议和行政诉讼何时提起？这两个问题由于缺少法律的明确规定，理论界认识不一，实践上也很混乱。对于第一个问题笔者认为行政强制执行所采取的措施属于行政强制措施的一种，应该纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。对于第二个问题，有学者认为行政强制执行的复议申请，只能在强制执行结束前提出。其理由是执行结束后行政机关无法变更或中止其强制执行了。笔者不造成这种意见，而认为不管行政强制执行是否已结束，只要没有超出诉讼时效，行政相对人都可以提起复议或诉讼，因为这样可以确定保障行政相对人的合法权益。

“执行难，行政强制执行更难。”解决这一难题的出发点是提高行政效率和保障行政相对人的合法权益。把行政强制执行权归还行政机关，对于提高行政效率是不言而喻的，这是因为"发生在行政领域的事情，最好由行政机关自行处理，因为不论从掌握的情况，还是从处理该问题的技术来看，最在发言权的毕竟是行政机关。"笔者建议尽快制订《行政强制执行法》，把行政强制执行纳入法治的轨道，强化执行程序，进一步完善行政复议和行政诉讼制度，这样既能够提高行政效率，又能够达到保障行政相对人的合法权益的目的。