论文提要：

绪言：执行工作是当事人权益实现的最后救济途径，没有强有力的执行工作，再公正的法律文书也将成为一纸空文，既不能有效地保障债权人的权利，影响诉讼制度效能的发挥，更削弱了公众对公力救济的信心，更重要的是将动摇法治的根基。近年来，中央、最高人民法院直致地方党委和基层法院对执行工作都很重视，从机构设置到人员配备都下足了功夫，可以说，执行工作在近年来正逐步走上健康发展的轨道。但我们也应该看到，在肯定执行工作的同时，也不能忽视存在于执行工作内在的问题。笔者从事执行工作有6年时间，对基层法院的执行工作有所了解，撇开上报的执行数据，搞执行的人都知道，我们的执结率究竟有多少？执行到位率究竟有多少群众，对我们的执行满意度究竟又有多少，原因是多方面的，恕笔者直言，影响法院执行工作的恰恰就是执行机构的设置和管理。也就是说，很多影响执行工作的因素和干扰是执行机构自身的体制无法避免的。因此，笔者试图从建立垂直管理体制上发表一些粗浅的看法，以从根本上解决执行难的问题，排除执行工作中不应有的干扰，使执行工作真正的得到公正的落实。

一、影响独立执行的不利因素

强制执行权是人民法院执行机构依照《民事诉讼法》第207条规定依法独立行使的权力，任何行政机关、单位、团体和个人都不得进行非法干预。然而大量的干预法院执行的现象却长期存在制约了法院的执行工作，使执行难的问题不能得到彻底的根讼，虽中共中央，人大常委员对此非常重视，从1999年陆续下发了一些排除执行不利因素的文件，收到了一定的成效，但一些干预行为改头换面，以及执行体制内部存在的问题，仍然在制约着法院的执行工作，虽然这些干预只是针对少数案件，但给执行工作带来危害却是不能小看的。

（一）   来自地方行政部门的干扰

地方行政部门是地方政权的重要组成部分，与地方各企业有着密切的联系，当法院的执行工作触动某些企业和个人的利益时，说情、打招乎的都纷纷赶来，有的打招乎说情、有的利益威胁、更有的强制阻扰，笔者1999年在山西某地银行执行强制扣划款公务时，该地的城建局竞带着十数人赶到银行，强制阻止扣划款，此事虽妥善处理，但也可以看出行政部门的干扰是何其严重，二是行政部门的不配合干扰，有些行政部门的个别人与一些企业有着千丝万缕的关系，当执行工作要求这些部门配合时，该部门则千方百计的加以阻扰，拒不配合，在东北某地执行一起案件需到房管局查阅该单位房管档案时，该单位一位主任就是以法院查档也必须收费为由拒绝查档，吉林、山东的人民银行竞然阻挠法院查询企业的开户行，并强调人民银行非商业银行没有接受查询、协助的义务。山东即墨人民银行甚至拿出了青岛人民银行的文件作为依据，明确拒绝不予协助；三是行政机关作为被执行人时受到的干扰则更加明显，在此我不再一一叙述。

（二）地方党委的干扰。中国正处于一种社会转型期、各种矛盾错综复杂，犹其是经济的迅猛发展也带来了体制上的各种矛盾，房改、教改、医改的不成功更是带来了社会上的很多矛盾，安定创造和谐社会，犹为显得重要。但强制执行却是打破一种和谐去创造法制轨道上的和谐，使社会长期稳定的发展，然而各级地方党委的领导人在自己的任期内是不希望出现群体性的事件，他们不但要强化此发展经济、创造政绩，一方面还要稳定社会，创造和谐，但执行的强制性必将破坏这种和谐，特别是对一些大型的困难企业执行，即使是一些小型的集体企业，一但执行也将带来不安定的社会因素，于是地方党委便会以社会安定为由要求法院暂缓执行，延期执行，或者法外开恩，如我市某镇供销社的土地出让款被冻结以后，市镇两级党委均来法院协调，最终法院还是以解除冻结为结局，而申请人则到处上访，案件迟迟得不到解决。人民法院也许可以义正辞严地拒绝两级党委的协调，但法院属于地方党委领导的，必须和市委保持一致，否则法院的经费、装备用房、院领导提拔提级都要受到影响，可以说行政机关干扰可以排除，但来自党委的协调却不能不听，这是制度造成的，还有审判机关必须受人大的监督，但执行工作也要受到人大的监督，虽然这些司法行政权占较大比例的执行权是以利益实现为目的，但人大却是以自己的协调目的是否达到为衡量标准，因此地不妨这么说，来自于地方党委，人大行政机关的干涉应该也可以拒绝，但却不能完全拒绝，这就是法院的执行现状。

（三）受到法院内部的干扰

执行机关是人民法院内部的一个部门，上有院党组、政治部的管理，中有其他部门的协助，下有审判人员监督，执行机构配置人员的安排必须由院党组安排，这种体制带来了一些很明显的问题。

1、一是执行人员配置不合理。众所周知，法院的审判任务重，占据着法院的大部分精力，党组必须保证审判一线的人员配备，使审判不受影响，另一方面是领导对执行工作理论性、实践性认识不足，片面地认为执行工作人人能办，人人能办好，于是审判战线上理论水平较差，转业干部未能考上司法资格，岁数较大的同志都被安排到执行战线，造成执行战线人员素质参差不齐的局面，以某法院为例，全局17人没有审判资格的就有10人，占全体人员的近60%，导致执行工作中遇有理论性问题时不知如何处理，浪费了执行资源；二是机构建设不配套。最高法院和省高院一再强调，执行局不但要有牌子，也要有建制，但执行局的高配、人员的提级必须有院党组的批准，虽经上级法院三令五申，但仍有很多法院只是将执行局牌子一挂了事，内部机构的设立，人员级别的调配等却束之高阁，挫伤了执行人员的积极性；三是来自法院内部的说情、指示，直接或间接的影响了执行效率，院领导的指示不能不听，其他部门领导的说情不能不理，一般工作人员的说情也要考虑，否则年终考核，民意测评将会落于其他部门之后，就连考核奖金都要受到影响。

综上所述的干扰只是众多干扰因素中的一部分，虽然对整体的执行不构成成严重威胁，但因为这些因素对个别案件的干扰，破坏公正执行的整体形象，归根到底，干扰了独立执行的办案原则，而这些因素又怡怡是执行体制、机构自身无法避免的。

二、建立垂直执行体系的构想

要保证强制执行权的独立行使，首先必须建立起不受其他部门制约的执行机构，才能保证执行机构执行权的独立行使，执行权的独立行使是公正执行、效率执行的最好保证，因此，减少执行机构的管理环节、制约环节使执行机构相对独立于其他部门，是执行改革的必然趋势，这种独立是条块的相对垂直管理，在全国范围内建立起独立执行体系，具体的机构设置，人、财、物的安排要做到：

(一)执行局领导由上级执行机构直接任命

执行局的正副局长是执行局的最高长官，执行局领导的配备关系到整个执行局执行工作的成效，执行局领导的意识、指导思想对本地区的执行工作是一项重要的指针，因此执行局领导由上级法院直接任免，可以排除来自法院内部的制约，异地任职，可以排除影响执行工作的地方因素，同时，对执行局领导实行定期交流制，在一个地方工作一段时间后可交流到另一地方任职，以避免不利的因素滋生。

(二)执行员队伍相对稳定。各法院应当将一部分业务能力强、理论水平基础高的骨干充实到执行一线，并保证执行队伍的相对稳定，执行人员的岗位交流应征求上级执行机关的同意，上级的执行机关也要严格监督、保证执行骨干的力量不能减少，这样既有利于执行队伍的稳定，也能促进执行工作的开展，减少执行队伍中的临时观点的滋生，保证执行人员不受法院内部人员的干扰，保证执行工作的真正独立开展。

(三)装备、经费由上级执行机关直接拔付，执行装备、经费各法院虽然也很重视，但各法院经济状况不一样，势必带来各法院装备、经费的不平衡，加之法院对执行工作是否重视直接关系到装备和经费的到位，在现行的经济和资讯时代，没有较好的装备将直接影响执行效果的好坏。以车辆为例，如果执行机关不能直接调动车辆遇有被执行人出现时，还需要向其他部门申请，再经领导批准，延误了时间，即使执行人员赶到，可能被执行人早已走掉，加之，法院要平衡各部门的利益，即便上级机关调配给执行机关使用的车辆，也很难说不被截留，或者是将执行车辆调配他用；上级机关直接调配装备、经费，可以避免法院的管理环节，使执行装备、经费直接落到执行工作的实处。

(四)组织管理实行双重领导。执行机构是人民法院的独立部门，执行工作过程中的很多工作与审判工作有着千丝万缕的联系，一方面执行中的裁决权是审判权体现，另一方面执行中的实施权又是司法行政权的体现。正因为执行权的双重属性，将执行机构独立于法院之外的观点，笔者并不赞同，但执行机构完全隶属于法院也会给公正执行原则带来很大的不利，故执行机构实行双重领导，一方面在党组织、纪检、监察等方面受当地法院领导，另一方面，在执行业务、人员配备、装备发放、执行监督上由上级执行机关直接垂直领导，这样可以有效地避免地方各部门以及法院内部的干扰，保证公正执法，效率执行的原则有效的得到保证。

(五)配备执行法警，执行工作是以强制执行力作坚强后盾的工作，正因为有了这种强制执行力，才使得执行工作更有震慑力，更具有严肃性，执行法官对执行案件进行审查，执行工作进行实施而执行辅助工作则由执行法警来完成，执行法警参与执行对执行工作能起到了事半功倍的效果，因此，执行机构配备相对稳定的法警更有利于执行工作的展开。

三、建立垂直执行体系的可行性分析

执行体系、执行机构的垂直管理，可以有效地避免内外部的干扰，促使公正执行的开展，并可使全国执行机构形成整个的完整体系，增强各地执行机构的相互协作和配合，树立执行工作的权威。建立垂直执行管理体系，在法律和现行机制上也是切实可行的。

(一)法律规定改良的可行性

早在2000年，最高人民法院便在(2000)3号文件第1条中规定："高级人民法院在最高人民法院的监督和指导下，对本辖区执行工作的整体部署、执行案件装备的使用等，实行统一管理。"而且该文件在人事权的问题上，对这一安排作出了进一步的保障，其中第11条规定："中级人民法院、基层人民法院和专门从事法院执行机构的主要负责人在按干部管理制度和法定程序规定办理任免手续应征得上一级人民法院的同意。"这些规定显然已突破了传统的司法监督关系，为新的执行体制开辟了道路。建立垂直执行管理体制只要在执行现行规定的基础上，将执行机构改革做得彻底一些，就能突破执行体制中瓶颈，开创执行工作的新局面。

(二)现行执行机构改革的可行性

近几年，由于各级组织的重视，各地的执行机构已相对完善，执行人员也相对稳定，执行装备也逐步到位，可以说建立垂直执行管理体系的时机巳经成熟，在现有机构装备的基础上，上级执行机构只要将人事权、装备权收归上级集中行使，就能使垂直管理落到实处，然后对各地的执行资源统一分配，均衡使用。这项改革的最大阻力可能会来自法院内部。分离出执行机构由上级执行机构垂直管理，可能使原法院的领导失去了对执行工作的领导权、指导权、监督权，但执行工作的改革应当围绕公正与效率的原则进行，哪一项改革方案有利于执行工作的开展，就应当义无反顾的向前走，大胆改革，勇于创新，如果顾忌这样那样的情绪，那么改革将一事无成，削弱了执行公信力，最终会给执行工作改革带来不可估量的危害。

(三)公正执行原则理论可行性

公正执行是执行工作的基本原则，就要执行人员应当公平、迅速、连续的进行，非依法定原因和程序不得停止执行工作，尽快的实现债权人利益，维护正常的社会商品流转关系。因此，执行改革的方向也应该围绕公正执行的原则进行，凡是影响公正执行的因素一律予以摒弃，建立垂直执行管理体制也是适应公正执行的原则，从执行体制上避免内外部的干扰因素，使执行工作在公正执行的健康轨道上良性发展，稳步前进。

综上所述，建立垂直执行管理体制是执行改革的必然趋势，是社会发展的必然产物，是时代的呼唤，是执行工作发展的需要，诚然建立了垂直执行管理体制后并不能解决执行过程中的全部问题，但建立垂直执行管理体制可以有效地排除地方干扰，保证公正执行的顺利开展，提高执行公信力，树立司法文书的权威，可以在推进依法执行、公正执行前进的基础上迈出突破性的一大步，我们期待着垂直执行管理体系的早日建立。