执行难问题是长期困扰人民法院乃至政法工作的突出问题，是人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。如何深化执行体制改革、优化执行权配置、有效解决执行难问题，是人民法院审判理论和司法实践所要研究的重大课题。近年来，扬中法院推进执行体制改革，努力探索和实践执行权优化配置，建立健全”内求分权制约，外求执行联动”的执行工作长效机制，在破解执行难问题上取得了一些成效。为此，课题组展开调研，在理论阐述的基础上，结合司法实践，认真分析扬中法院执行权优化配置工作中的主要做法和存在的问题，提出完善和改进执行权优化配置的一些对策和建议。

一、执行权的定位及国外执行权配置的考察

执行权根据其性质可以划分为两种权力：一种是执行实施权，包括了解案情基本情况、送达有关法律文书、查找被执行人财产、决定并实施具体的强制执行措施等；一种是执行裁决权，包括对民事执行过程中出现的实体争议进行裁决，对阻碍民事执行权行使的人员进行惩戒等。[1]执行实施权体现了执行权的行政性，执行裁决权体现了执行权的司法性，执行权具有行政性和司法性的双重特点，为的是保证行使主体在执行过程中兼顾公正和效率。

目前各国执行权配置情况大体上有”一元制”和”二元制”两种模式。[2] ”一元制”模式指的是独立设置一个执行机关，它又具体可以分为法院内设执行机构、法院外独立执行机构和专门执行法院三种类型。在采用”二元制”模式的国家中，大陆法系以德国、法国、日本为代表，英美法系以美国、英国、澳大利亚、加拿大为代表，两大法系主要的不同在于分权标准。德国、法国、日本等大陆法系国家分权的标准是依据执行标的、方法和内容的不同，由执行法院和执行官作为执行主体，共同行使执行权，这种分权方式被称为执行法院和专门执行官结合型。英美法系的民事执行权配置体制可以称为法院监督下的司法行政官执行型。在债权人向执行官申请执行前，首先要向受诉法院的书记官取得执行令，然后持执行令要求司法执行官执行。执行程序一旦启动，财产调查、查封、扣押、拍卖等事项，均由执行官自行决定，对于执行中发生的争议问题由法官进行裁决。

通过对世界各国的执行权配置情况的考察，我们可以发现执行权具体分为执行实施权和执行裁决权，执行实施权行政性色彩浓厚，执行裁决权司法性色彩浓厚，因此，可以初步将执行权定位为具有相对独立性又具有综合性的国家权力，它兼具司法性和行政性。在研究执行权如何优化配置的时候，决不可割裂执行权所具有的二性，任何一性的缺失都将导致执行权配置歪曲方向

二、执行权优化配置的背景及必要性

近十年来，党中央高度重视人民法院执行工作，为解决”执行难”问题创造了十分难得的历史机遇。[3]人民法院在各级党委领导、人大监督、政府支持下，不断推进执行体制和机制的改革，健全了执行工作长效机制，这些改革的进行和开展有力保障了人民群众合法权益，维护了社会的公平正义，促进了社会和谐稳定。但是”执行难”问题并未从根本上得到解决，执行工作规范化水平仍需进一步提高，执行力度和效率有待进一步加强。而在执行过程中出现的执行法官腐败案件的陆续曝光，更使社会公众对执行公开以及执行监督提出了更高的要求。认真分析和探究传统的执行制度和执行模式，就可以充分显现推行执行改革、实行执行权优化配置的必要性了。

（一）传统执行模式，执行权高度集中，缺乏有效监督制约

传统的执行模式，在执行程序中，被执行财产的调查、执行方式方法的选择、具体执行措施的采取、对执行财产的评估、拍卖活动的管理，以及执行过程中许多实体问题如执行异议的处理，甚至执行第三人到期债权、变更追加被执行主体、参与分配等重大问题，几乎全部由执行法官负责。这种”一竿子到底”的传统执行模式使得权力过于集中，如果相关监督制约措施缺失，容易导致腐败现象的发生。当事人也难免产生执行时间过长，执行过程透明度不够，存在司法腐败的疑问。

（二）执行资源配置不科学，执行效率低，执行成本

改革前执行机构采取高度集权的封闭运行机制，且实行由承办人个人负责到底的制度，其既要负责执行裁判，又要负责执行实施，执行不仅力量分散、效率低，影响到案件的执行质量，而且在大要案及群体性案件越来越多的形势下，个人对案件的处理显得势单力薄、力不从心。

（三）缺乏统一管理、统一协调，执行权规范运行难以实现

我国现行民事诉讼法对法院的审判工作有审判监督程序进行监督，但对民事执行中的监督却缺乏相应的法律依据。虽然法院组织法规定上级法院有权监督下级法院的工作（包括执行工作），但由于监督程序不清，监督机构不明，上级法院对下级法院执行工作的监督只是流于形式。另外，由于对执行工作本身的规律性和规范性认识不足，在构建执行运行管理体系时，机械照搬套用审判运行管理模式，缺乏针对性；同时，部分法院，管理不落实不到位，措施手段未跟进，制度体系不配套，”无为而治”，放任自流。

案件执行中出现的种种乱象严重影响了执行公信力，优化执行权配置，建立公开、公正、高效、廉洁、规范、有序的执行分权制约机制，成为破解执行难问题的一项重要举措。最高人民法院2009年3月25日制定公布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》中明确要求贯彻审执分立原则，建立执行裁决权和执行实施权分权制约的执行体制。2011年10月19日，最高人民法院发布了《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》，为全国各级法院优化配置执行权提供了具有法律效力性的依据。

三、扬中法院执行权优化配置的主要做法

（一）执行案件运行态势分析（2008年--2011年）

从以上两图可知，2008年扬中法院执行受案数1617件，结案数1526件，执结率达到83.94%，执行到位率75.72%。2009年执行受案数1995件，结案数1956件，执结率达91.32%，执行到位率80%。2010年执行受案数1943件，结案数1969件，执结率达92.48%，执行到位率75.95%。2011年执行受案数1996件，结案数2061，执结率达95.52%，执行到位率96.96%。经过以上数据和图形的分析可以得出：我院执行案件执结率越来越高，执行到位率也逐年提高，我院执行权优化配置在实践中取得了一定的成效。

（二）执行权优化配置的做法

1、争取执行机构更名升格，推进执行机构改革

如前文所述，执行权是具有相对独立性又具有综合性的国家权力，它兼具司法性和行政性的双重特点，不可割裂二者之间的联系也不可打破二者之间的平衡。20世纪90年代以前，地方各级法院设立的执行机构都比照审判庭的称谓，将执行机构称作”执行庭”，并采取了审判管理模式，这是我国传统理论将执行权视为审判权的结果。这种管理模式体现了强烈的司法权性质，但是缺乏执行权的行政性质。在准确定位了执行权所具有的司法性和行政性属性后，扬中法院执行权优化配置首先从对执行机构更名开始。早在2005年3月，扬中法院通过市编委下发文件的形式，将执行庭更名为执行局，下设执行实施组和异议裁决组，只不过当时执行局的建制仍为股级单位。2008年5月，根据江苏省高院有关文件要求，扬中法院执行局在原有的执行实施组和异议裁决组的基础上，进一步健全执行内设机构，成立执行裁决、执行实施和综合协调三个部门。后经院党组积极争取和努力，扬中法院执行局得以升格为副科级建制单位，下设综合协调科、执行实施科和执行审查裁决科。随后，扬中市委组织部任命执行局长为院党组成员。执行机构名称的变更、执行机构的升格以及执行局长的高配，充分体现执行权的司法性和行政性，充分体现执行工作的公正性和高效性，充分体现执行机构的权威性和重要性。

2、对内力求执行分权制约，建立健全内设机构

为进一步规范执行工作，促进执行公正，保障当事人及相关利害关系人的合法权益，扬中法院研究制定《关于全面推行执行分权制约机制的实施意见》，强化执行工作统一管理体制，按照分权制衡的原则对执行权进行科学配置，推行执行分权制约机制，科学界定审查权和执行实施权。执行局下设的执行实施科[4]、执行审查裁决科[5]和综合协调科[6]三个内设机构，分掌执行实施权、执行审查裁决和执行综合协调、监督权。 三个内设机构的设立，职责明确，优化配置，分权制约，高效运转，彻底打破了原有执行人员”一人办案到底”的做法，提高了执行工作的效率和人民群众的满意度。

另外，根据相关法律和规范性文件的规定，结合执行工作实践，出台《执行案件流程管理规定》，对执行案件从立案、执行准备与实施到结案与归档的整个案件流程，都作出明确和具体的规定。该规定吸收了扬中法院执行权优化配置改革的最新做法，执行机构可采取集中查询、集约执行的方法，集中开展调查，统一查找财产线索。同时为满足人民群众的司法需求，进一步加大执行力度，扬中法院在江苏省率先实行”执行110”机制，成立执行快速反应指挥中心，健全执行快速反应机制。执行快速反应指挥中心，由院长担任总指挥，分管副院长担任副总指挥，执行局长具体负责组织实施；指挥中心办公室设在执行局，负责指挥中心的日常工作；快速反应力量由本院执行人员、司法警察和法庭人员等组成，下设若干快速反应执行小组。执行快速反应指挥中心统一协调指挥，有效集中执行权力和合理运用执行力量，这是优化执行权配置的又一有力举措。

3、对外实行执行联动，综合治理”执行难”问题

“执行难”是一个社会问题，仅靠法院一家”单打独斗”难以破解。必须在党委的统一领导下，有效借助外部力量，通过综合治理的方式才能逐步加以解决。为此，我院主动向市委汇报，积极争取政府和社会各界对执行工作的支持。坚持标本兼治、综合治理的原则，加大源头治理力度，着眼于从源头上和根本上建立健全执行工作长效机制。此外，我院还积极加强与公安、检察等政法部门以及工商、国土、金融等部门和单位合作与联动，通过紧密配合、协同作战，采取各种制约措施，防止被执行人隐匿、转移财产。继续强化全国法院执行案件信息管理系统建设，及时全面地将执行案件信息全部录入全国执行案件信息管理系统，建立健全相关信息通报和反馈制度，推进执行威慑机制的建设。另外，注重借助和发挥基层综治网络组织的优势，在全市各镇（区）、村（社区）聘请了100名协助执行员，建立了基层协助执行网络，形成解决”执行难”问题的合力。近几年来，协助执行员利用长期在当地生活、熟悉了解各方面情况的优势，积极配合和支持法院执行工作，为有效解决执行难题发挥了不可替代作用。

四、扬中法院执行权优化配置存在的问题

（一）执行人员配置不够合理，案多人少矛盾相当突出

扬中法院执行局目前执行干警19人，其中执行员9人，法官助理和书记员8人，内勤1人，均为法律本科。执行干警中，男性干警17名，女性干警8名，女性干警所占比例为42.1%。法院近年执行案件数量呈上升趋势，2011年结案2061件，每名执行员平均办案229件，执行员的案件压力相当大。另外，执行工作不同于审判工作，执行案件主要是在庭外作业，不分早晚和假日，需要一定的体能训练和体力消耗。因此，执行局女性干警所占比例较高，与半军事化的执行工作性质不相适应。

（二）执行权配置模式不够合理，制度性执行难问题突出

执行权的配置，是执行体制构建的基础和依据。执行权配置不当，必然导致执行程序中的各种制度性矛盾和紧张，最终影响执行价值和功能的实现。只有科学、合理配置执行权，才能构建科学的执行体制，理顺执行涉及的各种关系，克服执行程序中存在的各种制度性障碍有效治理和解决制度性执行难问题。经调研，扬中法院实行的执行权配置模式是在同一执行机关内部设立执行实施科、执行审查裁决科等机构，分别行使执行实施权和执行裁判权等。这种配置模式从表面上看，实行了执行实施权与执行裁决权的分离，但在同一执行机构内部设立的两个部门，容易对司法裁决独立性产生消极影响，导致制度性执行难问题。

（三）执行分权制容易产生推诿，执行个体难以发挥能动

执行权分权制约改革后，每个特定的执行组织将严格地按照其工作职责进行执行工作，对于超过其职责范围的执行工作不可能也不能进行。这样流程式的执行方式容易出现各个执行环节相互推诿现象，因为根据案件流程管理办法无法追究任何一方的责任，最终损害的是申请人的利益。另外，由于我国全社会诚信体系尚未健全，公民守法意识相对薄弱，规避执行现象仍然十分严重，执行工作更加有赖于执行员主观能动性的发挥。执行工作要真正干好，干出实效，执行人员要”多跑、多说、多威慑”，而执行权分权制约机制下，各个执行组织分工明确，可能会限制执行法官主观能动性的发挥。[7]

五、完善和改进执行权优化配置的对策和建议

1、优化执行人力资源，实行强制执行与警务工作有效对接

专业化是社会分工精细化的必然结果，对资源的有效配置起着基础性作用。随着现代化、信息化进程加快，执行权运行管理的精细化程度也越来越高。按照专业化要求，实现执行资源配置的优化与重组，已经迫在眉睫。我院执行局人员法律专业的居多，但是执行工作中”技术性”问题很多，因此要针对不断涌现的疑难复杂新类型案件和日益增多的新情况新问题，把既懂审判执行工作，又熟悉金融保险、证券交易、知识产权、房地产、会计审计、计算机及网络技术等方面的复合型人才充实的执行队伍中来，优化执行工作智力资源配置，提升执行工作的”技术含量”，促进执行工作的公正高效。

另一方面，从扬中法院执行局的人员组成来看，执行员力量不足，且女性干警比例较高。执行工作存在一定危险性，容易出现突发或意外事件，重大执行活动需要大量人力的投入。因此，建议适当减少女性执行干警，增加男性执行干警。同时，建议积极探索与实践执行工作与警务工作有效对接的常态化管理机制。在不影响司法警察编队管理的前提下，可采取固定与非固定、定期与不定期相结合的方式，将司法警察派遣到执行局，参与强制执行，实行双重管理（即人员由法警队指派，工作由执行局安排），逐步实现强制执行工作警务化。

2、改革分权制约机制，实行执行实施和执行裁判分开配置

司法实践中，各地执行裁判权和执行实施权的配置方式可分为三种基本模式[8]。第一种模式：执行裁判权和执行实施权配置在同一执行机关之中。即在同一执行机关内部设立执行裁判庭（科）、执行实施庭（科）等机构，分别行使执行裁判权和执行实施权。第二种模式：执行裁判权和执行实施权在上下级执行机关之间分配。基层法院执行中的扩张性裁判权由中级法院行使，中级法院受理的执行案件，除法律有特别规定外，一般交由基础法院执行，执行裁判权和执行实施权在两级执行机关进行分配。第三种模式：执行裁判权与执行实施权分开配置。设在法院的执行机关（执行局）仅行使执行实施权，执行裁判权由同一法院专门设立的执行裁判庭行使。

合理配置执行裁判权，其核心目标是形成执行中的有效监督与制约，确保执行程序价值与功能的实现。毫无疑问，执行裁决权与执行实施权应当分开配置。怎样分开更有利于执行权力的制衡是一个值得不断思考的问题。扬中法院目前采取的是第一种模式，在执行权分离的初期采用该种模式有利于改革的循序渐进。然而在执行权的分权制衡成为共识的情形下，执行权配置模式应当向第三种模式过渡，即在执行局外设立独立的执行裁决机构，或者是由已有的机构比如审判监督庭，行使执行裁决权。由专门的、独立于执行局之外的执行裁决机构以审判的思路处理执行裁决案件，有利于保护当事人执行中的实体及程序权利，避免执行局统一管理模式对司法裁决权独立性的影响，是实施更深层次的”审执分离”机构调整和权力配置，这也是多数国家强制执行制度的通例。

3、兼顾执行效率与责任，充分发挥执行个体的主观能动性

经过综合权衡比较，参考其他法院成功经验，并结合扬中法院执行工作实际情况，可以尝试以核心责任人中心，其他人围绕责任人分担一部分辅助工作的”帮助分工模式”，其核心为”核心责任人--帮助查询--帮助把关”[9]。具体做法是：执行案件移送执行局后，执行局局长根据各办案人员的办案进度、工作能力及案件性质，首先确定执行实施责任人，同时规定承办人自收到案件起至执行案件完毕的全过程为”执行110”的直接责任人（核心责任人），手机24小时开通，按照法院 “执行110”规定，在接到出警通知后，及时对案件进行处理；然后由综合协调科负责办理”点对点”网络查控工作，并”帮助”承办人承担一些如房产、土地、车辆等查询工作。同时，通过集中查询，加强联动机制建设进一步提高查询效率。在激励措施上，对于核心责任人可以根据案件的完成速度和质量进行相应的奖励，刺激执行工作的积极性。上述机制确保了法院执行工作的快速、及时与高效，同时也充分调动了执行人员的工作积极性及主观能动性。

4、推行执行公开和检察监督，全面加强执行监督体系建设

为了确保执行公正、公开、高效，必须确保执行程序的公开。一方面是要在法院内部加强执行权监督，在执行权配置模式由第一种模式向第三种模式过渡，另一方面推行执行公开，保障当事人的知情权，强化检察机关的执行监督。执行公开，是司法公开、审判公开的重要组成部分。保障当事人知情权是民事法律程序的基本要求，强调执行程序的公开对于强化当事人责任、增强基于社会信赖而产生的执行程序权威性具有重要意义。因此，在实施执行的全过程应将所采取的执行措施、所经的各项程序按执行公开的要求向当事人予以公开，通过当事人确定能收悉的方式告知当事人及其他利害关系人，从而保障当事人知情权的享有。同时，执行机构是权力的热点部门，执行工作要强化检察监督。建议在执行和解、重大财产评估、拍卖和处置等执行活动中，要本着公开执行、公平处置和共同化解社会矛盾的原则，主动邀请检察机关到场监督。另外，人民法院要进一步健全和完善执行监督体系，主动接受党委、人大、政协和社会各界监督。

五、结语

人民法院的现代化建设不仅包括管理设施的现代化建设，更应该包括司法理念、运行机制和管理制度的现代化。执行权优化配置的改革和完善是当前深化人民法院改革的一个重要方面，也是解决执行难的一项重要措施。课题组对扬中法院执行权优化配置工作实践开展调研，希冀为剖解执行难题、推进执行工作良性发展提供一些有益的对策和建议。

[4] 执行实施科主要负责调查被执行人财产状况；依法对被执行人的财产采取查封、扣押、冻结和划拨措施；提请局长报请分管院长审查批准决定采取拘留、罚款等强制措施；办理执行款物的交接给付等。

[5] 执行裁决科主要负责对发放债权凭证、程序终结执行等当事人申请恢复执行的案件进行审查，决定是否恢复执行；审查当事人、利害关系人对本院执行实施案件中执行行为提出的书面异议，作出是否支持的裁定；审查案外人在本院执行过程中，对执行标的提出的书面异议，作出是否支持的裁定；根据当事人申请，审查赋予强制执行效力的公证债权文书、仲裁裁决，决定是否不予执行等。

[6] 综合协调科主要负责接待和办理来信来访，协同有关部门办理执行信访的审查和督办；办理对外委托执行案件的相关手续及受托、指定、交叉执行案件的登记工作；办理催办、督办、协调案件，履行执行监督权；办理复议案件卷宗报送工作和上级法院调取案件卷宗报送工作等。

[7] 参见《优化执行权配置，建立公开透明、高效廉洁的执行工作机制》，江苏省宜兴市人民法院在2012年3月全国部分城区友好法院工作经验交流会上的交流材料。

[8] 参见《浅议优化执行权配置与之核心价值》，新疆乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院在2012年3月全国部分城区友好法院工作经验交流会上的交流材料。

[9] 《优化执行权配置，建立公开透明、高效廉洁的执行工作机制》，江苏省宜兴市人民法院在2012年3月全国部分城区友好法院工作经验交流会上的交流材料。

[1] 吴有锋：《优化民事执行权配置的基本理论研究》，载《法制与社会》，2011年第2期。

[2] 高执办：《国外执行机构概览》，载《人民司法》，2001年第3期。

[3] 1999年党中央专门下发关于加强执行工作的11号文件，就解决执行难问题提出明确要求。党的十六大和十七大报告都明确提出，要深化司法体制改革，切实解决执行难问题。2005年，中央政法委发出52号文件，要求全社会关心和支持人民法院执行工作，切实帮助人民法院解决执行难问题。2007年11月28日，中央政法委又下发了《关于完善执行工作机制，加强和改进执行工作的意见》，对进一步解决执行难问题提出更具体的要求。