应对《国有土地上房屋征收和补偿条例》适用研判报告
作者：周晓文 陆亚婵 发布时间：2011-03-01 浏览次数：2472
一、目前房屋征收与补偿基本情况
市区的房屋拆迁工作总体形势不容乐观，截至目前共有78个项目未实施完毕，合计面积91.
1、结转项目完成情况有待推进。2003年度市政府地段改造项目、2006年度火车站地段第二期项目和机床厂地段改造项目等，剩余拆迁量不足5户，但是推进难度较大，至今仍未完成。2006年度耿伙城中村改造项目、2007年度外经局宿舍改造和剧场路一期等项目，2010年分别仅完成了2户、3户、5户，仍需结转至2011年度，整体情况不够理想。
2、重点项目拆迁推进效果显著。2010年市委市政府对拆迁工作高度重视，专门成立了市区重点项目建设指挥部，并制定了工作任务和实施目标，因此这类项目的推进工作比较顺畅，效果比较显著。2010年下半年实施的毓龙路项目，全线涉及住户1123个，非住宅54个，拆迁房屋面积11.87万平方米，项目组织实施不足一个半月已经基本实施完毕。市区的长坝路安置房、海龙路安置房项目也基本在两个月左右完成项目拆迁工作。
3、住宅性质拆迁项目推进缓慢。在组织实施拆迁过程中，一些项目的“钉子户”主要是涉及住宅性质的住户。拆迁时，如果不能保证被拆迁人的基本生活，侵犯到他们的根本利益，矛盾激烈，协调难度较大。在2010年实施的机床厂工程项目中，仅对一户进行了行政强拆，是该年度唯一的一例行政强拆。对“钉子户”的强制执行仅仅是启动了强制执行程序、召开了强拆申请听证会，但最终并未组织实施。强制执行的不到位致使项目及时推进难以保障。
4、补偿安置难度加大。新《条例》明确要求因旧城区改建征收行为，应当回迁或就近安置，实践中实现回迁的难度较大。目前我市房屋拆迁安置以房屋置换为主，货币补偿相对低于同地段市场商品房价格。新条例明确规定补偿金额不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格，该规定的实际执行将会大大增加今后拆迁工作的成本。新条例实行“先补偿、后搬迁”的办法，进一步维护了人民群众利益。但如果群众选择产权调换的补偿方式，政府需事先投入一大笔资金建设安置房，同时也需要投入一大块建设用地指标，否则很难实现拆迁安置房足量及时到位的目标。
5、拆迁行政案件复议、诉讼难度增大。从市拆迁管理办公室了解到，2010年度市区拆迁许可复议的案件10件，许可诉讼的案件9件，较2009年的2件拆迁许可复议案件和14件拆迁许可诉讼案件相比，拆迁许可复议比例大幅上升，拆迁许可诉讼略有降低。但是，拆迁许可行政复议、诉讼的应诉难度增加，行政复议案件中有60%在省住建厅办理，拆迁许可诉讼案件有22%在异地中级法院审理，行政复议答辩和诉讼应诉工作难度加大。
引起上述问题的主要原因有：面临政策调整导致被拆迁人的观望心态；一些媒体报道不够客观中立所形成的不利社会舆论环境；各个拆迁项目拆迁补偿标准因各种因素影响的不平衡性等等。
二、新《条例》施行产生的影响
新《条例》更加严格了房屋征收程序，更加规范了房屋征收行为，明确了司法强拆为唯一的强制执行手段，加大了维护被征收人权益的力度，同时也给行政机关的征收工作和法院的审判执行工作带来了巨大的挑战，将产生较大的影响。
（一）对行政机关征收工作的影响
1、拆迁项目推进困难。旧条例本身存在的弊端，施行十年来造成了一定的负面影响，再加上新闻媒体的某些非客观的报道，加剧了群众对旧条例的抵触心理。新条例出台，群众的普遍心理是适用新条例更有利于自己。因此，对新条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。这些项目的被拆迁人心理上会失衡，产生抵触情绪，不利于拆迁工程的顺利开展。目前，我市2010年对新条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证但仍未拆迁完毕的项目有78个，拆迁任务十分繁重，形势十分严峻。新《条例》规定，将政府的征收决定提交法院审查执行，该规定初衷是为了改变近年来愈演愈烈的恶性强拆。然而，因为司法程序较之行政程序缺乏效率性，一定程度上会造成拆迁项目的实施进程缓慢。同时，严格界定了公共利益，被拆迁人将会以拆迁项目不属于公共利益范围为由不积极配合拆迁，工作推进难度加大，拆迁周期、拆迁成本等可能面临较大幅度增加。
2、征收主体及时转换问题。目前，我市拆迁政策规定政府部门是房屋拆迁管理部门，具体负责对房屋拆迁工作实施监督管理，拆迁主体并非政府，通常是建设单位。新条例实施后，市、县人民政府将成为征收主体，由政府征收部门与被征收人订立征收补偿协议，房屋征收部门与房屋征收实施机构之间属于委托与被委托关系。因此，政府征收部门职能须尽快转换，理顺与具体征收实施机构的关系，熟悉征收程序、掌握征收政策，尽快进入角色。当前，我市的房屋征收部门尚未明确，建议政府尽快明确征收部门。
3、拆迁管理工作压力加大。当前正处于新旧政策过渡期，如果相关保障机制不到位，监管力度不够，拆迁人、拆迁实施单位与被拆迁人的矛盾将会不断升级，加之拆迁任务重、时间紧，暴力拆迁、野蛮拆迁等违法拆迁现象势必会进一步抬头，重效率、轻规范，重结果、轻程序的状况会也会进一步凸显，由此导致的投诉、上访及不稳定因素会大大增加，给政府开展拆迁管理工作带来较大困难。
（二）对法院审判执行工作的影响
1、新条例明确政府征收责任主体地位，可能导致以政府为被告的行政诉讼案件增加。新条例改变了政府既当运动员又当裁判员的双重角色定位，明确了市县级政府为房屋征收的主体，加大了政府的责任。如果被征收人不服征收决定，则可以选择行政复议或者行政诉讼来维护自己的合法权益。因此，进入法院的征收案件，市县级政府就自然的成为了被告。政府成了被告，对法院审判工作带来巨大的压力。我国的行政诉讼一审设置在基层法院，而法院的财政依赖于政府。在此情况下，法院公正裁判的压力进一步增大。
2、明确界定公共利益范围，法院审查职责增强。新《条例》采用列举和概括相结合的形式规定了公共利益条款，未涉及到非公共利益拆迁问题。目前，在全国各地存在大量的商业拆迁，或者是并非真正的为公共利益而需要的拆迁项目仍在推进。非公共利益的拆迁应严格按照民事途径由双方协商解决，政府只能监督，不能参与其中。新《条例》规定法院成为审查何为公共利益的主体，审查职责增强，加大了法院的工作压力。法院在审查中尤其要注意的是谨防“旧城改造”成为公共利益的“大箩筐”，将非公共利益纳入公共利益范畴，侵害被征收人的合法权益。然而，在目前情况下，我国的司法权威性不够，公共利益最终由法院说了算，不能真正让被征收人信服。往往法院一纸判决得不到被征收人的自觉履行，真正成为名副其实的“纸上判决”，一定程度上浪费了司法资源，进一步损害司法权威。
3、取消拆迁行政裁决，不服拆迁行政裁决的行政诉讼案件将消失。当前因不服拆迁行政裁决的行政诉讼案件在整个行政诉讼案件中占有较大比例。仅2010年我院的107件行政诉讼案件中，因不服拆迁行政裁决的行政诉讼案件就有29件，占了整个行政诉讼案件的近三成。新《条例》规定了对被征收人不服征收决定的法律救济途径为提起行政复议或者行政诉讼，取消了拆迁行政裁决。《条例》施行后的将来，这类案件将不复存在，将主要以不服征收决定或者一些程序性事项上的案件为主。这种变化对法院审判工作的影响不会太大，只是案件类型的转变，不存在工作量大小的变化。
4、废除行政强拆，法院作为强拆主体压力剧增。市区的拆迁项目进行强拆（包括行政强拆和司法强拆，行政强拆为主）的数量逐年减少，2008年有17户，2009年有12户，2010年仅有1户。行政强制具有高效率、多手段、存有后遗症的特征，司法强制具有程序严格、手段单一、权威性强的特征。新条例的出台，用司法强拆取代了行政强拆，强拆数量不一定会有大的变化，但会造成实践操作中的困难。因为征收会涉及政府的许多社会保障职能，政府在强制执行的过程中可以发现并及时解决问题，而法院无法解决社会保障问题；司法强拆具有严格的程序，一方面固然可以保障被征收人的合法权益，然而许多征收拆迁项目要求较强的时间性，通过司法程序难以达到及时强拆的目的。同时，强制执行由法院进行，将法院推向社会矛盾的风口浪尖。法院在当前案多人少矛盾越来越严重的情况下，接受强拆任务，无疑是对法院的又一大挑战和考验，一定程度上影响甚至严重降低司法的权威性和公信力。“执行难”问题已经是法院工作的一大难以承受之重，再加上政府申请的强拆执行，当事人、政府的双重“夹击”，会让法院的司法执行陷于疲于应付而“两头不讨好”的局面。
5、相关规定的缺位给法院的法律适用带来难题。新《条例》规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。新条例规定了对被征收房屋的补偿，并未涉及到如何补偿被收回的“国有土地使用权”，这显然是对被征收人财产权利的无偿剥夺。如此规定不利于征收工作的顺利开展和保障当事人的合法权益。在我市房屋拆迁过程中，因房屋评估产生纠纷的具有较高比例，2010年的29件拆迁裁决案件中一半以上的案件是因对评估结果或程序有异议引发的。在现实的房屋评估过程中，存在评估程序和评估市场不规范、评估机构从业人员素质不高等问题。新《条例》规定，对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。其中没有规定被征收人有权另行委托其他评估机构进行评估，这对被征收人有失公平。所以法院在办理该类案件过程中，依照新条例规定会引发被征收人的不满情绪。
三、对策建议
国务院公布并施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，给法院审判工作提出了新的更高的要求。为准确适用该条例，我院在充分调研的基础上，提出以下对策和建议。
（一）加强学习调研，准确适用新规。我院行政庭、执行局、立案庭等相关业务部门积极组织新《条例》的学习，比照旧条例，准确把握新条例的制定背景、立法精神和主要内容，充分认识新条例公布实施的积极意义和重大影响；加强部门之间的业务交流，在涉及新《条例》适用上，保持高度的司法统一性，维护司法权威；深入拆迁管理部门，了解当前拆迁工作开展情况以及新条例施行后的工作态势变化情况，保证行政审判以及非诉审查、执行工作的从容应对；建议对房屋征收案件实行交叉管辖，避免因地方政府的不当干预造成裁判不公。
（二）树立服务大局意识，确保依法征收。新条例实施后，法院成为强制搬迁唯一的执行主体，既要在征收行为合法的基础上，保证执行到位，推进征收工作的整体进程，又要切实履行司法审查职责，准确界定公共利益，严格审查征收行政行为，切实保障被征收人合法权益。法院要在依法办事的前提下，树立大局观念，行使好审判权和执行权，秉持推进城市建设进程与维护被征收人合法权益并重的理念，对合法征收工作提供有力的司法支持，对征收工作中不规范行为及时发出司法建议，及时纠正，规范征收行为，保障群众合法权益不受侵害。
（三）加快相关立法进程，保障征收有法可依。与旧条例相比，《条例》规定的征收程序更为规范、严格，征收行为更为公开、公正和严谨。目前，各地相关的拆迁政策文件较不完善，也不统一，层级效力性较低。因此，为保证新《条例》贯彻落实到位，房屋征收评估办法、房屋征收补偿等相关配套法规需进一步到位，保证新《条例》适用顺畅，实现行政执法有法可依，行政审判有法可用。同时，因法律未赋予房屋征收类型的听证案件当事人上诉权，而征收涉及其重大的财产利益，建议赋予该类案件当事人以复议权，充分救济他们的合法权益。
（四）加强与行政机关、上级法院沟通，创优司法环境。一是加强与行政机关的沟通。市政府作为征收工作的主体，对征收工作比较熟悉，法院应加强与市政府相关部门的沟通协调。积极参与市区重点项目建设的社会稳定风险评估，建立风险预估机制。在案件审理协调过程中，运用我院委托行政机关进行案件协调的特色工作机制，充分发挥行政机关的作用。坚持行政执法与行政审判的良性互动，通过规范行政执法行为，优化法院审判的司法环境。二是加强与上级法院的沟通。因房屋征收强制执行涉及当事人重大利益，事关社会和谐稳定，建议对房屋征收案件的强制执行及时报请上级法院批准或者备案。同时建议不能将因强制拆迁案件引起的信访纳入对基层法院信访工作的考核，否则势必给基层法院工作带来更大压力。
（五）加强案件协调，实质化解纠纷。要将协调理念贯穿于行政诉讼、执行的始终，通过在被拆迁人与政府相关部门之间居中协调，力求解决争议、化解矛盾。一是重视前期介入。案件受理前，提前排查矛盾纠纷，掌握实际情况，提前化解矛盾。二是重视借力联动。构建强制搬迁工作联动机制，建议市相关部门出台制度。借助政府、主管部门，联合多方力量，合力化解纠纷。三是重视全程协调。要将协调贯穿于办案的始终，庭审前抓紧协调，庭审中反复协调，判决后追踪协调。执行中配合协调，强制执行后政府要做好对被征收人的安置补偿的协调工作，保障被征收人的正常生活不受影响，努力化解当事人之间的矛盾，促使当事人达成谅解，最终实现和谐执行。
（六）配强法院审执力量，保障司法强拆顺利进行。取消行政强拆前，进入法院强制拆迁程序的案件数量只占强拆纠纷的很小比例，但法院强拆时仍需要借助政府各部门的合力，才能完成强拆任务。取消行政强拆后，法院成为唯一的强拆主体。在当前审判工作强度大、执行难的情况下，法院的审判、执行力量愈显不足，政府需要适时增加法院人员编制，保证有足够的审判、执行力量；提供能够保证审判执行工作顺利开展所需要的物力和财力，应对数量激增的拆迁案件。
