论文提要：中国政党协商民主的发展历程表明协商民主逐步走向规范化、法制化。提出协商民主进一步规范化、法制化具有现实必要性：1、协商民主作为人类政治文明成果存在于东西方社会；2、我国已初步建立起具有中国特色的协商民主制度，关于协商民主的地位，政党协商民主的方式，协商民主的形式，协商民主的内容，协商民主的程序等内容在相关文件中予以确定，并在实践中运行；3、协商民主建设中存在的一些问题需要加快规范化、法制化进程：协商民主未能在全国范围得到充分重视，在协商民主中重形式轻实质，一些专业性的重大问题，民主党派、无党派人士缺乏参与协商的理论知识和实践经验，在协商中"说真话"的氛围尚未形成，只有将协商民主予以法律规定，才能切实发挥协商民主的重要作用。对协商民主如何予以规范化、法制化进行了探讨，提出通过制定《多党合作法》或《政治协商法》或单行的《协商民主条例》的方式将协商民主法制化，此前应做好必要的准备：一是加强中共党员、各级党政领导干部、各民主党派、无党派代表人士的政治素养，提高协商民主意识；二是加强参政党建设和无党派代表团体的培养；三是深化协商民主的理论研究，进一步完善和细化协商民主的各项内容；四是将政党文化、协商民主文化在全社会予以弘扬；五是在全国人大成立协商民主立法筹备小组，为协商民主立法做准备。

关键词：协商民主 多党合作 规范化 法制化

十八大报告把健全社会主义协商民主制度，纳入坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的内容，第一次在党代会报告中就协商民主问题予以阐述。在我国民主化进程中，协商民主和选举民主是最为重要的两种民主形式。这二者不是简单的共存关系，更不是替代关系，而是在民主制度框架下的相互支持、补充和增强的关系。这种关系决定了在民主政治建设过程中，二者缺一不可，需要共同推进。选举民主由于参与的广泛性已为大众所熟知，协商民主对于普通民众而言，具有抽象性、距离感。只有在每届政协会议召开之时，人民群众通过媒体才了解到"政治协商"是国家和地方的重要政治活动，但对协商民主如何开展却没有清晰的认识。我国协商民主存在的最为重要领域是多党合作。中国协商民主贯穿于多党合作和政治协商的整个过程，具体体现在政治协商、民主监督、参政议政和合作共事中。 中国的协商民主主要是政党协商，即中共与各民主党派、无党派代表之间的协商。

一、政党协商民主是人类政治文明的成果

协商民主作为人类政治文明成果存在于东西方社会。"协商民主是指政治共同体中自由、平等公民通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论与共识。" 与选举民主相比，协商民主具有不可替代的作用，它使我国民主的主体更加广泛，内容和过程更加充分，并体现了保护少数的民主原则，协商的过程也能更好的把发扬民主与加强团结结合起来。协商民主作为现代民主政治的一种形式，其存在和发展的政治和社会前提是现实社会结构的多元分化。在协商民主形态中，公共政策的制定以多个政党之间或政府与利益群体之间通过制度化协商所取得的一致意见为基本依据。 协商民主主体之间的良性互动，有助于把"合作"、"协商"、"监督"提高到更高的水平，以推动我国民主政治不断发展和完善。

我国的协商民主形式，具有深厚的传统文化支撑。"两千多年前，中国先秦思想家孔子就提出了'君子和而不同'的思想。和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突。和谐以共生共长，不同以相辅相成。和而不同，是社会事物和社会关系发展的一条重要规律，也是人们处世行事应该遵循的准则，是人类各种文明协调发展的真谛。" "中国人讲和而不同，我们追求'和'，但和不可能完全同，更不可以强求同，求同存异是协商民主的结果，'和而不同'的理念就是协商的理念。"

协商民主不仅是中国在实践中形成，在西方也是一种广泛存在的民主形态。"在大多数民主国家，任何重大政策付诸表决之前，不同政党领袖早已在事前进行一连串的磋商和协调。民主政治能否成功的关键性因素，不在于哪一党派掌握多少选票，而是在多数派与少数派对政治基本结构是否具有共识，彼此之间是否互相信任和互相尊重。""民主政治就是协商的政治。" 在两党制和多党制国家，协商民主是政党或利益集团在政府决策中的一种政治制度或惯例。

二、中国政党协商民主的发展历程表明协商民主只有走规范化、法制化道路才能繁荣发展

（一）在中国民主革命中，中共与各民主党派逐步走向合作，进而协商建国，成为中国政党协商民主的开端

中国的政党协商民主是在实践中发展起来的。由于中国共产党所领导的新民主主义革命与民主党派所要从事的民主斗争，在根本利益上具有一致性，民主党派的基本政治主张与中国共产党的最低纲领又大体一致，因此，民主党派就在中国共产党统一战线政策和争取联合民主党派方针的影响下，积极参加中国共产党领导的爱国反帝斗争。反之，国民党则对民主党派予以打击、迫害。在全国即将解放，国民党统治即将覆灭之时的1948年4月30日，中共中央发布《纪念"五一"劳动节口号》，号召"各民主党派、各人民团体、各社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。"得到各民主党派的响应，随后，中共中央代表与各民主党派和无党派民主人士的代表，就召集新的政治协商会议诸问题进行了协商。1949年3月，中共中央举行七届二中全会，毛泽东在会上指出："我党同党外民主人士的合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作岗位上做出成绩来。" 毛泽东的讲话表明合作协商是处理革命阶级内部各进步政党、团体之间关系的价值取向。此后新政协继续筹备并进一步协商，通过了《共同纲领》等重要文件的草案。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕。各民主党派和无党派民主人士与中国共产党一起，制定了《共同纲领》，组建了国家政权。1949年10月1日，中华人民共和国正式宣告成立。中国共产党与各民主党派协商建国，成为中国政党协商民主的开端。

（二）在新中国成立后，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度逐步确立为我国的一项基本政治制度，协商民主的形式日益丰富和发展

新中国成立后，各民主党派参加了人民政权和人民政协的工作，为巩固人民民主专政，顺利实现社会主义改造和促进社会主义事业的发展，推进改革开放，进行社会主义现代化建设，发挥了重要作用。在这一过程中，协商民主的形式日益发展和丰富，各民主党派的政治地位逐步定性为参政党。1989年12月中共中央制定颁布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。中共同民主党派进行政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项重要内容。主要采取以下几种协商形式：一是中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针问题进行协商。这种会议一般每年举行一次。二是中共中央主要领导人根据形势需要，不定期地邀请民主党派主要领导人和无党派代表人士举行高层次、小范围的谈心活动，就共同关心的问题自由交谈，沟通思想，征求意见。三是中共召开民主党派、无党派人士座谈会，通报或交流重要情况传达重要文件，听取民主党派、无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题。重大事件随时通报。除会议协商以外，各民主党派和无党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议，也可约请中共中央负责人交谈。上述各项协商形式，原则上也适用于中共地方各级党委和民主党派地方组织之间的协商活动。

（三）新时期，以协商民主为主要内容的多党合作和政治协商制度逐步走向制度化、规范化、程序化

1993年3月,八届全国人大一次会议通过的宪法修正案,第一次将"中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展"写入宪法序言，政党协商民主从此具有最高的法律地位。2005年2月，中共中央正式制定颁发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，协商民主进一步制度化、规范化和程序化。一是提出把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则；二是总结长期以来的做法，提出了"中国共产党同各民主党派的政治协商"、"中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商"是政治协商的两种基本方式；三是规范了中国共产党同各民主党派协商的内容和程序，使政治协商进一步制度化。2006年2月，中共中央正式颁布了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，意见规定要认真搞好人民政协的政治协商，进一步规定了政治协商应纳入决策程序，并就人民政协政治协商的主要内容、主要形式作了规定。新世纪、新阶段，多党合作理论、政策逐步创新和发展，多党合作事业，在协商民主形式推进下，展现出勃勃生机和活力。

三、政党协商民主进一步规范化、法制化具有现实必要性

（一）我国协商民主制度虽已初步确立，但内容原则，操作性不强，缺乏保障。

中国协商民主制度的内容集中反映在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中国人民政治协商会议章程》中，具体包含以下几个方面：

１、协商民主的地位。坚持政治协商的原则。政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。

２、政党协商民主的方式。中国共产党同各民主党派的政治协商、中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商是两种基本方式。

３、协商民主的形式。中国共产党同各民主党派主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议。政治协商的主要形式有：政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会，政协党组受常委会委托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。

４、协商民主的内容。中国共产党同各民主党派协商的内容包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见；以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。

５、协商民主的程序。中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料；各民主党派对协商议题集体研究后提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，求得共识；对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况。

以上规定表明，协商民主的充分的内容并未以规范性文件予以确立，其执行完全由执政党来主导，没有严格的执行程序，没有具体的法律保障措施。

（二）协商民主建设中存在的一些问题严重影响了协商民主的效果

１、协商民主未能在全国范围得到充分重视。协商民主在中央、省一级比较重视，在地市级、县、乡（镇）级重视程度较弱。部分党政领导干部在决策前协商民主的意识不强，对协商民主的价值、作用认识肤浅，与民主党派、无党派人士较少沟通。

２、在协商民主中重形式轻实质。一些地方、部门存在着形式主义倾向。一些地方党委、政府在作出重大决策前，不给民主党派、无党派人士充分的准备时间即召开协商会或座谈会，有的在协商前已基本形成决议，协商只是走走形式，名为协商，实质只是通报情况。

３、一些专业性的重大问题，民主党派、无党派人士缺乏参与协商的理论知识和实践经验。一些地方民主党派成员少，各专业人员不多，民主党派成员大多有各自的工作岗位，在参与协商的重大问题上，无法形成较为系统的观点，参与协商也不便于深入的发表意见，有的意见亦不尽符合实际，参与协商的能力有待提高。

４、在协商中"说真话"的氛围尚未形成。一些党政机关领导在提出协商的问题时，常常让与会或座谈人员统一思想认识，从讲政治的大局思考问题，用一些"高调"的语言暗示大家尽量多发表赞同意见，少提反对意见。对提反对、批评意见的人，常打断他们的谈话，进一步做思想工作。这样的协商并不能真正起到集思广益的效果。

（三）协商民主缺乏制度保障和法律约束是制约其发展的瓶颈

     如前所述，协商民主主要规定在《中国中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中国人民政治协商会议章程》中。主要包括协商民主的地位、方式、形式、内容、程序。而这两种文件形式，较之于法律规范的确定性、普遍性、稳定性、强制性要弱。况且其具体规定非常原则，执行起来难度非常大，不执行相关规定也无处罚、补救和追究相关责任人的措施。我国已确立了依法治国的基本方略，国家生活中的大事、涉及人民群众的生存、发展的有关基本权利、义务及引发的民事、刑事、行政纠纷均有法律的规定。而协商民主关系到国家政治生活的方向和大政方针的确定，这种具有指导意义的重要内容，却无具体的法律规定，显然不利于协商民主的进一步发展，不利于中国特色协商民主的进一步确立。协商民主存在的问题说明，协商民主制度本身规定的弹性过大，对违反协商民主的决策效力问题、责任追究问题都缺乏相应的规定。协商民主缺乏制度保障和法律约束。协商民主是权利主体有理性的一种政治活动，它必须受到预定规则和程序的约束，如哪些事项应当且必须协商？由谁提请协商？在什么时间和什么范围内协商？违反协商程序的补救措施是什么？都应有明确的权威性规定，使之"不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变"。这些都需要法律来规范。法律具有广泛的人民性，法律具有很强的规范性，法律具有普遍性，法律具有连续性和稳定性，只有将协商民主的具体内容上升为法律规定，才能切实发挥协商民主在国家政治活动中的作用。

四、协商民主如何予以规范化、法制化探讨

（一）首先应当完善协商民主的宪法保障。

1993年宪法修正案，在序言中规定了政党协商民主具有最高法律地位，即"中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。"然而，在宪法具体条文中并无政治协商和协商民主的具体规定。相较于我国的人民代表大会制度中的选举民主的丰富的宪法条文而言，协商民主在宪法中没有具体规定，作为两种民主形式，在国家政治生活中的作用差距甚远。而实际上，我国的政治协商制度和协商民主议事规则 在国这政治生活中已经形成宪法惯例。每年的人大会议和政协会议同时召开，政协委员列席人大会议，对重大问题的决策、政府工作报告、两院工作报告要进行讨论并发表意见。在中国共产党与国家权力的关系上，由中共中央向全国人大提议全面修改宪法或提出宪法修正案内容，由中共中央向全国人大提出国家领导人的人选，全国人大即将讨论的主要议题先由中共中央讨论商议；在多党合作的党派关系上,中共中央作出重要决策和人事安排之前,先召开座谈会与各民主党派领导协商,征求意见,通报情况,传达重要文件;各民主党派和无党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议,也可约请中共中央负责人交谈。 这些宪法惯例为协商民主入宪提供了较好的实践基础。作为我国政治制度一部分的多党合作、政治协商，应当将协商民主的主体、地位、方式、形式、基本内容、程序等写入宪法。通过宪法来保障协商民主的有效运行，促使其在国家政治生活中充分发挥作用。

（二）制定协商民主单行法确立协商民主的具体内容和程序。

协商民主的内容非常广泛，在现行《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中国人民政治协商会议章程》规定的基础上，有很大的发展空间。不仅在中央层面协商民主充分开展，在地方层面更应通过立法方式确立协商民主的内容。在协商的程序上，通过立法的方式确立。对违反程序作出的决定效力问题，对协商民主的程序保障问题，协商决议如何形成、协商的成果如何实施，予以明确规定。

（三）协商民主法制化应做好必要准备

1、加强中共党员、各级党政领导干部、各民主党派、无党派代表人士的政治素养，提高协商民主意识

协商民主的落实最终由其参与者：中共党员、各级党政领导干部、各民主党派成员来进行，因此，他们的政治素养、协商民主的意识尤为重要。要使多党合作、政治协商的执政理念深入人心，在需要决策的重大事情上，应提前为协商做好准备工作，使协商切实发挥作用。当前和今后一段时间，要重视对共产党员、领导干部、各民主党派成员、无党派代表人士的培养教育，应分批选送到各级党校、社会主义学院学习；党校和社会主义学院的培训内容要进一步科学化，注重实用性，加强对多党合作、政治协商理论知识、相关规范性文件的学习。

2、加强参政党建设和无党派代表团体的培养

不仅要在人数上扩大参政党队伍，更要在队伍的结构、人员的配置上注重人的素质，注重民主党派成员的工作经历、阅历、能力和参政议政的热情、责任感，把真正适宜推进协商民主进程的有识之士吸收到民主党派，增强民主党派参政议政的能力。在参政党建设上，注重理论和能力培养，为成员提供锻炼机会。要有组织的开展重大调研活动，必要时，可以聘请专家协助开展重要的调研。在无党派团体的培育上，也应提供一定的平台，让无党派成员能够产生一定的凝聚力和参政、议政的热情。

3、深化协商民主的理论研究，进一步完善和细化协商民主的各项内容

我国协商民主的各项规定还不细致，实践中可操作性不强，对哪些是必须协商的事项规定不明，对不经协商作出决策的重大问题是否具有效力，如何补救，对责任人如何追究，如何增强协商民主的强制执行效力都规定不具体，有些项目还是空白。因此，协商民主在实践中落实得不够好。在协商民主规范化、法制化过程中，必须对协商民主的具体内容、程序、保障等问题进一步明确，必要时可以先行试用，再逐步修改，在认为时机比较成熟、协商民主的内容比较完善的时候，上升立法。

4、将政党文化、协商民主文化在全社会予以弘扬

政党文化、协商民主文化是政治文化的一部分。美国当代政治学家加布里埃尔·A·阿尔蒙德是首先把政治文化纳入政治科学领域的。他在《比较政治学》中，就把政治文化界定为"政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。"  政治学家西德尼·维巴认为,政治文化是"由得自经验的信念、表意符号和价值观组成的体系，这个体系规定了政治行为所由发生的主观环境"。 协商民主是政治文化的一部分，需要一个良好的政治文化环境。民众的推崇有利于促进执政党、参政党的建设和完善协商民主的热情。应通过宣传，提高民众对执政党、参政党政治活动的关注度，对协商民主的认同。在报刊、电视、互联网等开辟有关政治协商的相关栏目，对政策规定、重大事件、活动予以宣传报道，开辟论坛，广开言路，为群众参与感兴趣的话题提供一个平台，努力营造良好的政治文化氛围。

5、在全国人大成立协商民主立法筹备小组，为协商民主立法做准备

立法小组成员应包括中共党员、民主党派、无党派代表、有党派工作经历、有政党理论知识的人参加。协商民主立法筹备小组，着重对协商民主进行立法研究准备，要开展一系列的调查研究，要进一步吸收协商民主理论研究成果。另外，协商民主的立法，要适应中国国情，体现中国特色。

政党协商民主是中国政治协商的重要内容，在今后政治舞台上将会发挥越来越重要的作用，其规范化、法制化进程将伴随着中国的政治体制改革、政党文化的兴起、民众参政议政热情的高涨呈现出越来越繁荣的景象。