宅基地使用权一般是指农民为自身居住而在集体所有的土地上建造房屋和其他建筑物从而对该建筑物所占用的土地享有的占有、使用和部分收益的权利，它是关系我国亿万农民切身利益的一项基础性权利。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）以专章对该权利进行了规定，足以表明其重要性。但是，仅有的四条规定也相当笼统，在具体问题的实施上，则需要适用《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等法律和其他有关规定。但是，《土地管理法》的相关规定较为保守，在宅基地使用权的取得与流转方面设置了较多的限制，这些限制虽然在一定程度上有利于对宅基地的管理，但是从现实与长远的眼光来看，它不利于保护农民的利益，也不利于农村经济的发展。因此，我们有必要重新审视宅基地使用权在取得、流转以及消灭等方面的规定。并进行深入的思考与研究，以期更好地解决相关问题，进一步完善宅基地使用权的相关制度，彰显其应有的价值。

一、宅基地使用权的取得

宅基地使用权的取得是基于村民身份，与集体成员权是分不开的。成员权是以成员资格为前提，成员享有的一种概括性的权利，涵盖了土地承包经营权、宅基地使用权、征地补偿款分配权、股份分红权、集体福利获得权等经济权利以及经济民主管理权利。根据《物权法》第153条的规定"宅基地使用权的取得和行使，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。"而《土地管理法》第62条规定"农村村民住宅用地，经乡(镇) 人民政府审核, 由县级人民政府批准； 其中, 涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。"很明显，该法仅着眼于规范土地行政管理关系, 并不解决宅基地使用权人与作为"母权"的集体土地所有权人之间的利益关系。

作为他物权，宅基地使用权来源于"母权"，即由集体土地所有权派生出来的用益物权。而在物权法的逻辑中, 派生于母权是宅基地使用权唯一可能的来源。同时，依《物权法》的规整意向, 用益物权制度必须解决利益并不相同的所有权人与使用权人使用、收益同一个物所引发的利益冲突的问题。 法律解决这个冲突的办法是: 使所有权人依其意思"让出"其所有权的若干权能, 准确地说, 是让他人分享所有权的若干权能, 该他人对分享的这部分利益具有法律上之力。农村的土地属于农民集体所有。农民集体财产所有权，由集体经济组织或村民委员会、村民小组行使。所以，村民如果要获得宅基地使用权，当然可以通过与其所在的集体经济组织达成"权利让与"的协议而获得。但是由《土地管理法》第62条的规定可知，村民在申请宅基地使用权过程中，农村集体经济组织作为农村土地所有权人的主体地位没有体现出来，而是由县级人民政府取而代之行使了批准权。

笔者认为，这一规定已损害了农村集体经济组织作为所有人的法定权利，对集体所有权的绝对性、完全性产生的深刻的影响。在我国包括宅基地在内的土地法律制度是单一的土地行政制度构成的，在这种土地行政法律制度下，国家作为土地资源的管理者的地位得到了充分的体现。但是，农村集体经济组织作为集体土地所有者却不能充分享受所有权的权能,更多时候必须与国家政策以及行政调控保持一致,甚至丧失了自由处分和收益等的权利，从而导致了集体所有权的"主体虚位"。在审批和核准背景下行政色彩浓厚，民事法律权利被严重削弱，严重影响了财产权的自由处分，这成为宅基地使用权问题发生的主要症结之一。

二、宅基地使用权的流转

在物权法的立法过程中，是否允许宅基地使用权自由流转争议颇大。有的学者认为，农村宅基地是农民的安身立命之本，是维系着亿万农民基本生存权利的重要保障，物权法必须明确规定禁止农村宅基地的交易。而有的学者则认为，随着农村经济的发展、城乡一体化的加快，以及农民自身利益的需求，对宅基地使用权的诸多限制已经不合时宜，宅基地使用权的自由流转已经具备了合理性。而笔者认为，在现阶段，允许宅基地使用权不加任何限制自由流转是不可行的，但是，应该减少不必要的限制，逐步放宽宅基地使用权的流转，以实现宅基地使用权的应有价值。

（一）宅基地使用权流转制度的立法现状

目前，我国相关法律对宅基地使用权的流转采保守态度。《物权法》第153条规定"宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。" 《土地管理法》第62条第4款规定"农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。"该法第63条规定："农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。" 另外，《担保法》第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条则明确规定："严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。"

从以上规定可以看出，目前我国法律以及相关政策并没有明确禁止宅基地使用权的转让，而是对宅基地使用权的转让作出了严格的限制：第一，宅基地使用权不得单独转让，只能与房屋一并转让；第二，受让人只能是本集体经济组织的成员，如果要转让给本集体经济组织以外的人员，该人员必须首先在本集体经济组织中落户并符合申请宅基地的条件；第三，农村村民一户只能拥有一处住宅。农村村民出卖房屋后再申请宅基地的不予批准。

（二）严格限制宅基地使用权流转的原因分析

长期以来，我国法律和国家政策对宅基地使用权的流转采取严格的限制态度，究其原因，有以下几个方面：

第一，宅基地使用权由村民无偿取得，其取得与集体成员身份密不可分，并且没有使用期限，具有社会福利性。如果允许宅基地使用权自由流转，农民卖地获利，就会损害集体和其他成员的利益；

第二，我国目前农村社会保障体系尚未建立，如果农民在转让土地使用权后，又不能重新申请宅基地，则可能面临流离失所，不利于社会稳定；

第三，如果允许宅基地使用权自由流转，在利益的驱动下，农民可能想方设法拿地和卖地，变相开发房地产，可能造成耕地的大量流失。

（三）限制宅基地使用权流转引发的问题

宅基地使用权的限制流转，在满足农民的用地需求，防止耕地流失以及维护农村稳定秩序方面起到了一定积极作用。但是，同时也引发了一系列问题。

1、限制宅基地使用权流转制度并不能做到"地尽其用"。实际上，严格限制宅基地使用权的流转并不能有效地保护耕地。现实生活中，农民超占宅基地建房，未经批准任意在承包地上建房，建了新房不退老房，已拥有宅基地的子女继承父辈的房产，一些乡村干部利用职权多占多批等问题导致宅基地闲置、浪费现象非常严重。随着中国经济的不断发展以及城市户籍制度的改革，一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房。受现行法律法规的限制，他们留在农村的宅基地不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地因无法复耕而导致市郊农村出现大量"空心村"。

2、限制宅基地使用权流转制度造成"隐形市场"的存在。农村宅基地的市场流转面临体制性制约，但经济利益的驱使导致了隐性交易的存在。中国实行国家所有和集体所有的城乡二元土地所有制，在现行城乡分割的二元体制下，农村集体建设用地包括农民宅基地的市场流转面临着体制制约。但由于经济利益的驱动，农民与市民互补的需求，农村的自然景观和良好生态的吸引力等原因，宅基地买卖、出租、抵押等形式的流转已大量存在，形成了以自发流转为特征的宅基地隐形市场。尤其在城乡接合部，农村宅基地使用权和住房的出租、转让、抵押十分活跃。在现行的法律框架内 ,宅基地使用权流转得不到法律的承认和保护，当转让、出租等行为发生后，流转双方的权利和义务得不到法律有效的约束和保障，给流转双方自身财产权益带来了一定的隐患。

3、限制使用权流转制度不利于农民融资。随着我国社会主义新农村建设的推进，越来越多的农村家庭正在从事非农产业，许多农民家庭在扩大产业规模、调整产业结构以及自主创业时经常遇到资金短缺问题。由于大多数农村家庭拥有的不动产主要是住宅和宅基地使用权，而现行法律禁止农村宅基地使用权的流转，导致农民抵押担保困难，进而很难获得银行贷款。如此，农民的资金问题就得不到解决，这不仅影响农民自身经济状况，也不利于农村经济的发展和繁荣。

4、限制宅基地使用权流转阻碍了城乡一体化的进程。改革开放以来，我国的城市化进程逐步加快。一方面，城市化进程使农村人口转变为城市人口，促进了劳动力的自由流动；另一方面，农村剩余劳动力向城市转移，大量农村人口进入城市，也为城市的发展提供了大量人力、财力、物力支持。但是，由于我国现行农村宅基地使用权制度缺乏合理的流转机制，农民在放弃宅基地使用权之后得不到合理的价格补偿，致其无力在城市购买住房。在这种情况下，农民只能回农村建自住房。但是，目前农民住宅存在低水平重复建设的情况，且居住规模小、生活基础设施缺乏的村庄依然大量存在。大量分散建造的农居，不仅使村、镇建设规划难以落实，而且也导致农村缺乏必要的生活基础设施，农村环境脏、乱，农民的居住质量很差，严重阻碍着农村社区城镇化与现代化的实现。同时，由于地方政府能够以较低的价格征用农民集体所有的土地，然后以较高的价格有偿出让其使用权，从中获得巨大的经济效益，致使农地保护愈发困难。事实上，征地产生的绝大部分经济效益被国家和土地开发商取得，严重损害了农村集体经济组织和村民的利益，在一定程度上影响了农村公共设施的建设和社会保障体系的建立。

由此可见，限制宅基地交易的制度安排显然不利于农村剩余劳动力的合理转移，也不利于城乡经济的统筹协调发展。

三、宅基地使用权的消灭

农村宅基地使用权作为一种在集体土地上设立的用益物权，具有社会保障、社会福利的性质。其取得、行使、消灭关系到广大农民的切身利益。但是，对于宅基地使用权的消灭相关问题我国法律的规定并不完善。

我国《物权法》第154条规定："宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。"从我国物权法的规定来看，导致宅基地使用权消灭的原因的规定过于简单。其实，除了因自然灾害等原因致使宅基地使用权消灭之外，以下几种情况也会导致宅基地使用权的消灭，并且不同的消灭原因会导致不同的法律后果。具体有：

第一，因集体经济组织依法收回或国家征用而消灭。按照村镇建设规划确实因公共设施的需要及公益事业的需要，集体经济组织依法定程序，收回宅基地使用权的，农村宅基地因集体组织的收回而消灭。因公共利益的需要，国家征用农村宅基地的，农村宅基地使用权因国家的征用而消灭。在上述情况下，均应对宅基地使用权人重新分配，因收回或征用宅基地给农民造成损失的，应当给与合理的补偿。

第二，因不按照批准的用途使用宅基地而消灭。按照宅基地使用权的本旨，宅基地使用权人只能在宅基地上建造住宅和其附属设施，而不得修建或保有其他建筑物或构建物。当农村宅基地使用权人未按照批准的用途使用宅基地时，集体经济组织作为土地所有权人有权收回宅基地。但是，由于农村宅基地使用权担负着社会保障功能，此种宅基地使用权的收回应严格限制。笔者认为，在这种情况下，集体经济组织应先责令使用权人改正，拆除违反规定用途建造的建筑。只有在该使用权人拒不改正时，方可收回宅基地使用权。并且，在集体组织收回宅基地后，该使用权人不得再申请宅基地使用权。

第三，长期闲置宅基地而因收回导致消灭。如果农民取得宅基地使用权后，长期闲置或荒废，给与一定的宽限期后仍未动工，那么集体经济组织就有权收回宅基地使用权，以提高土地利用效率。但是，在这种情况下，如果农民重新申请宅基地使用权并能在合理的期限内动工建设房屋的，应予以批准，因为宅基地使用权关系着农民的安身立命以及农村的稳定发展。

同时，应当注意的是，根据《物权法》第155条的规定"已经登记的宅基地使用权转让、或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。"所以，不论是因何种原因使宅基地使用权归于消灭的，都应当到相关部门办理注销登记。

四、关于完善农村宅基地使用权制度的若干建议

通过以上分析，可见，我国目前在宅基地使用权的取得、流转以及消灭等方面的立法规定及政策比较散乱，具体的制度设计也缺乏创新，不利于新农村的发展和城市化进程。所以，笔者认为，应该从以下几个方面的进行重新设计，逐步完善宅基地使用权制度。

（一）重构宅基地使用权的取得制度

宅基地使用权在取得环节的最大缺陷就是忽视了集体经济组织作为所有权人的主体地位。所以，笔者认为可以类推适用《中华人民共和国农村土地承包法》关于设立农村土地承包经营权的规定来解决此问题，即取消现行宅基地使用权取得问题上的行政许可模式，对宅基地使用权的取得程序重新进行构建，把宅基地使用权的设定权限归还给土地所有权人，即村集体经济组织。而政府则可以通过登记制度对宅基地进行管理，即对符合条件的宅基地使用权予以登记，否则不予登记，以此实现对宅基地的有效管理。当然，在以后立法中应注意将此问题进行具体规定。

类推适用《农村土地承包法》关于设立农村土地承包经营权的规定,将向所属集体经济组织申请设立宅基地使用权纳入农村村民成员权的范畴,按照成员权的运作逻辑实现宅基地使用权取得关系的规范化。农村村民成员权实现的具体过程开始于其向所属集体经济组织提出建房用地申请。该申请明确用地的数量、位置、时间,内容具体确定,属于希望自集体经济组织取得宅基地使用权的意思表示,即为订立宅基地使用权合同的要约。集体经济组织对农户建房用地申请的认可,属于同意农户要约的意思表示,是为订立宅基地使用权合同的承诺。经此要约和承诺的过程,宅基地使用权合同即告成立。根据《土地承包法》第22条的规定"承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权"。所以，类推适用该条规定，宅基地使用权合同亦自其成立时生效，宅基地使用权合同生效时，申请人即可取得宅基地使用权。

但是，按照物权法的原理，对物的占有需要公示。通常，对于动产通过权利人对物的占有就可以产生公示效力，而对于不动产则需要通过法定的机关依照法律规定的程序和方式对权利进行登记，确认权属状况，从而使公示产生公信力，以维护交易安全。目前，尽管法律还不允许农村宅基地使用权进入市场流通，但是，作为农民的一项重要的财产权利，获得相应的登记确认是物权原理的内在要求。

（二）完善宅基地使用权的登记制度

民法相关理论认为，一般而言，登记是不动产物权流转的生效要件。在城市，居民的房屋土地使用权实行强制登记制度，房屋的买卖不经变更登记不产生物权变动的效力，建设用地使用权的流转是这样，农村宅基地使用权的流转也应如此。如果不能统一，不仅无法维护农民的利益，更不利于宅基地使用权的正常健康的流转。国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）规定，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民和法师用的宅基地全部发证到户。但是，到目前为止，我国尚未完成宅基地使用权的的登记工作，农村宅基地及房屋的登记发证存在较多问题，相关部门职责不明确。所以，笔者认为，应当加强宅基地使用权登记的规范化建设，明确相关部门的职责，并且对宅基地闲置、浪费问题，可以针对不同情况，采取在规定标准以内的予以登记发证，超过标准的部分，要求缴纳资源占用费或者限期拆除等。所以，为了更好的维护农民的财产权益，保障交易安全，必须完善有关农村宅基地使用权的登记，落实登记工作，这也是为宅基地使用权的健康流转创造良好的前提条件。

（三）建立合理的宅基地使用权流转制度

农村宅基地使用权作为一种用益物权，其私权性质决定它应该可以流转。但是，目前我国立法以及国家的相关政策却对宅基地使用权的流转做了诸多不必要的限制。这种做法在一定程度上保护了农村的耕地，但是却损害了农民通过私法行为获得和扩大自己财产权益的权利。并且这种做法也不利于农村经济的长远发展，阻碍了城市化的进程。

所以，笔者认为应逐步放宽对宅基地使用权流转的限制，以实现宅基地使用权的应有价值。具体制度设计包括：

第一，现阶段可以放开宅基地使用权的租赁市场，本集体组织内外的人均可承租。

第二，在保留集体土地所有权的前提下，适当放开宅基地使用权的抵押和转让市场。对于宅基地使用权的抵押和转让，可以借鉴《农村土地承包法》关于"其他方式承包"的规定，即宅基地使用权或者宅基地上的房屋转让或者抵押给本集体经济组织以外的单位和个人的，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表同意，并且，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。但是，无论是将宅基地使用权单独转让还是与房屋一并转让，转让宅基地使用权后的村民都不得再申请宅基地。

第三，在宏观政策方面，对于经济落后且主要以农业生产为主的地区，可以实施严格的保护政策。而对于经济条件较好的且社会保障体系较完善的地区，则可以建立宅基地使用权的自由流转，以革新的立场进行试点。

（四）完善农村社会保障体系

目前，我国城镇的社会保障体系已经初步建立起来，但是我国农村地区的社会保障制度才刚刚开始。随着大量农民工及其子女进入城市，农民靠土地保障的传统模式正在受到挑战。在农村社会保障体系尚未建立的情况下，可以将进城农民纳入城镇社会保障体系，并建立和完善农村养老保险、社会福利、社会救济等制度，以解决离地农民失地后的保障问题，解除脱离土地进入城镇落户农民的后顾之忧。这将在很大程度上减少城市化的阻力，同时也是实现宅基地使用权流转市场化的一个重要社会条件。