一、      问题的提出

公众参与最早在西方发达国家兴起，它作为一种新兴的民主制度迅速发展，并被推广到了其他国家。公众参与的概念和理论大约在上世纪90年代传入中国，并一度成为学者乃至公众所津津乐道的政治热点，没有一个政治概念像"公众参与"这样在近几年的中国政治话语和学术中那样流行，公众参与已成为现代公共行政的世界性趋势。公众参与的范围涉及众多公共事务，比如立法、政府决策、城市规划、环境治理等等。可以说广泛的公众参与运动在公共事务领域内的开展使得我国的民主制度得到了进一步的细化和落实，作为一套制度系统的公众参与，不论是在国家宏观政治生活中，还是在微观的行政过程中，都被理解为健全国家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途径。公众参与的重要性不言而喻。

在公众参与运动迅速发展的同时，实践中公众参与所产生的效果给我们敲响了警钟，如何落实宪法法律当中赋予公民的参与权、如何改进制度层面的缺陷、如何解决实践中出现矛盾都是我们要认真思考的。例如2009年下半年宁波市出现的"永达高架事件",就是一个公众和政府两者利益较量的过程。在西方国家，公众对政府的信任危机早就产生，正如1983年公共行政史上著名的《黑堡宣言》所称的，美国公众已经对政府官僚体系产生了严重的不信任。政府为了挽回日益衰落的公众信任，公众参与被政治家用来增加其统治和公共决策的合法性。可见，提升自身行为的合法性已成为政府改革的重要方向，公众参与地位的上升，彰显了政党由偏重绩效合法性向加强民主合法性的历史趋势。

公众参与运动确实得到了较大范围的开展，在政策和规范层面上，我们已经看到各种鼓励和推进公众参与的规定和指示；在行动层面上，我们已经看到各种各样的公众参与实践形式。但是我们却不得不面对实践中公众参与鲜有成功案例的尴尬事实，在与政府的较量当中，公众的力量还显得十分孱弱，公众参与的效果并不令人满意。究竟是什么因素导致了公众参与有效性的难以实现？是法律规范层面的不足，还是实践操作的误差？在面对公共参与制度存在的种种不足时，我们该怎样来完善它？

二、公众参与有效性的判断标准

如何来判断某一公共事务中公众参与的有效性？是要以最终的结果来衡量，还是更注重参与过程中公众参与权的行使？在某一具体的公众参与案例中，评价公众参与的有效性时需要考虑的问题只是：以何种方式参与、在什么时间参与以及参与在何种程度上影响决定。

对于评判的标准，有人提出，公众参与的有效性应该看公众的态度，只要结果使公众满意就是好的。这样的说法存在以下缺陷：首先公众的意见是不是都是正确的，如果公众不能对参与事项的最终效果有一个正确的认识和反应的话，这样的标准就显得十分不合理；其次，公众参与的效果是否能在短时间内反应出来，有很多当初并不被看好的行为最终被证明是正确的，也有很多大家一致赞同的行为最终被证明是错误。因为公众参与所介入的事项往往是涉及公共利益的重大事务，公共利益的界定往往就是一个难题，那么我们就不应该一味坚持以公众的满意程度来判断公众参与的有效性问题。甚至对于该制度本身来说，公众参与的增加并不意味着其就必然符合公共利益。由此看来，公众参与制度产生以后，它的存在价值就不再是绝对意义上的公众利益了。我们必须把参与不仅作为表达意愿的一种方式，更加重要的是要把参与变成监督政府决策和控制政府行为的一种重要手段。当然，公众利益是还是制度设计时必须首先考虑的，在制度运行过程中也是一把非常重要的标尺。

公众参与强调的是持续的改变而非问题的解决,参与权从本质上看是一种程序性权利。这种理论根源于英国普通法上的"自然公正原则"和"程序优先原则"，提出这样的观点的初衷就是因为再完美的标准必须变成可操作的程序才是有意义的，正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式来实现，程序就是人们看得见的方式，它可以防止标准的漂浮不定。通过建立一种公正程序控制，可以促进行政过程的理性，使得公民的参与是有意义的而并非是空泛的。将公众的参与权利细化，并设置成一个尽可能完善的程序，这样既可以指引公众的参与行为，又能有效约束政府行为。理想状态下只要按程序进行的公众参与就是发挥其应有效果了，当然该程序在设计的时候是应当以公众参与的最终实际效果的尽可能最大化为追求的。那么我们所说的公正程序应当是一个什么样的程序呢？现代法治国的"公正程序"具有三个要素：（1）中立性，（2）保障行政相对人的听证权或者表达意见的机会，（3）行政机关在做出决定时要说明理由。

政府在公众参与过程中所要做的事情无非是两件：向公众提供信息与对公众所提供的信息做出回应。一些实证研究表明，公众参与所提供的观点和信息，往往可以使管理者对问题的思考更加清晰。于是针对公众参与的具体过程，有人提出应该将政府采纳公众意见与否作为判断其有效性的标准。但公众参与不是公众决策，公众表达意见尽管是多数人的意见，并不是政府一定要采纳。在决策过程中，政府必须对公众提供的信息做出筛选，否则海量的信息很有可能使决策者在做出选择的时候陷入茫然之中，降低决策的效率。然而，政府并不是可以对公众决策任意采取态度，他应该对公众所提出的意见做出及时恰当的反映。我们不能放纵政府，使其无视公众提出的有价值的信息。如前所述，政府寻租行为的存在使得政府自身利益产生，当它与公众利益不相符合时，就有规避公众意见的动力。于此情况之下，必须对政府的行为进行限制。如果多数人的意见政府决策部门不采纳，必须向公众做出解释和说明。该种观点认为，有效的参与意味着能保证公众参与决策体系或决定过程中尽可能早地对决策做出贡献的那些事实的情况，哪些是可能改变的和不可以改变的，公众有机会和途径参与并使他们的意见被决策者知晓，公众可以得到清晰的关于决策如何做出、为什么会这样做出的解释。

应该以什么样的一个标准来评判公众参与的有效性？讨论到这里，我们似乎还是没有对这个问题得出一个准确的答案。公众参与的领域极其广泛，公众参与的实践千变万化，很难对评价它的标准给予一个确定的回答。不同类型的公众参与服务于不同的政策目标，应当选择不同的评估标准和发展方向。但我们对判断公众参与有效性的判断标准有了一个概括的认识，即这个标准不能是单一的，不能纯粹从以公众的意见为准，也不能走上过于相信技术手段却忽视实际效果的极端。有效的公众参与并不意味着公众意见必须被采纳，但是他们应该知道公众意见不被采纳的公开合理解释。

三、影响公众参与有效性的因素

在某一公共事件产生后，公众参与的程序也就开始启动。公众通过政府所公开的信息来了解事件的概况，在结合自身掌握的信息和知识后，公众需要通过法律规定或者至少不违背法律的方式来表达自己的意见。在此之后，政府将接收到公众向其所输入的信息，在对信息进行筛选后，政府要对公众的意见采纳与否做出决定，还需其采纳和不。不中公众参与的各个环节先后不尽相同，但都至少遵循这样的一个基本顺序，即信息的 输出    输入     处理        回应。在公众参与过程中有多少个要素，影响其有效性的因素就有多少。本文的论述将不追求面面俱到，尽量避开原有的研究成果，着重选取公众参与的形式、信息公开和政府回应三个点来着重论述，这三者也是在公众参与过程中最重要的三个元素，决定了公众参与的有效性与否。如果仔细斟酌，可以发现这三者之间是存在着一条主线--信息，信息公开是公众了解政府信息的手段，参与的形式是公众向政府输出信息的途径，政府回应是政府对公众所输入信息的回应。

（一）公众参与的形式

在我国，关于公众参与形式的规定分布在不同的法律法规当中。《中华人民共和国城乡规划法》第26条规定："城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。"该法第50条第2款规定："经依法审定的修建性详细规划，建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取厉害关系人的意见。"这两条是城市规划过程中公众参与形式的基本规定。另外，价格听证也是重要的制度化的一种公众参与形式，规定在了《中华人民共和国价格法》第23条和《政府加个听证暂行办法》、《价格听证目录》等法律文件当中。

（二）信息公开

信息公开是公众有效参与的基本条件和前提。没有充分透明的信息，公众只能是"盲参"，意见就没有意义。2008年，我国的《政府信息公开条例》正式实施，标志着我国政府信息公开制度走上了法制化道路。

但我国现有的公众参与制度存在着不少的问题。首先是意识层面，政府错误以为其自身是政府信息的所有者，而公众对自身权利认识不足。不可否认的事实是：由于我国的治理模式仍然是威权型的，而根据韦伯的分析，威权型的治理模式与神秘主义有着天然的亲和力，威权型治理模式在根本上是排斥公开的，因为行政公开显然会破坏政府的神秘感。政府没有意识到政府信息是一种公共资源，其负有将之公布于众的义务。目前，我国政府对信息的高度垄断使得公民参与实现的可能大大降低。其次是技术层面，我国的政府信息公开制度建设起步较晚，现在仍然处于初创阶段。《政府信息公开条例》中对公开的信息要求比较严格，有把信息过滤的嫌疑，这使得政府信息作为公共资源的作用大打折扣。另外，现行的其他法律与条例之间存在冲突，且多是地位更高的法律。我国现行的《保密法》、《档案法》和《统计法》等，由于制定的年代较早，受当时"保守""求稳"思想的影响，都强调对公共信息的保密，与条例强调公开的立法精神冲突

（三）政府回应

这里所说的政府回应是一种事后回应。广义的回应制度中还有事前回应的说法，比如听证制度是一种典型的公众事前监督和政府事前回应制度，所以和与之类似的事前回应不属于本节讨论的内容。但是政府回应是以听证、政府信息公开这样的制度为基础的，前者是听证、政府信息公开等行为的后续环节。在公众参与过程中，政府会大量收到公众提出的问题和建议，如何回应公众所提出的这些问题和建议是决定公众参与有效性的主要因素。可以看出，一方面公众积极参与公共决策，另一方面决策者需要对公众做出及时、恰当的回应。显然，公众积极参与和政府的积极回应是政府公共决策民主化的一个问题的两个方面．

　当前，我国的公众参与和政府回应机制正在逐步建立和发展。进入21世纪以来，产生了大量的公众参与和政府回应相结合的典型案例，"孙志刚案" 就是其中的一个，孙志刚的非正常死亡在2003引起了舆论媒体的极大关注和公众的广泛参与。在许志永等3位法学博士和贺卫方等5为学者上书全国人大之后，国务院先是废除了原有的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，后颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。"孙志刚案"应该算是政府回应比较及时、积极的个案。格罗弗·斯塔林说，回应（Responsiveness）意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要做出及时的反应，并采取积极措施来解决问题。当前我国政府公共决策过程中，公众参与的制度和路径极其缺乏，政府对公众的各种要求的回应性差。如前所述，政府的回应是公众参与运动中的一个环节，应当是先有公众对某项公共事务关注后、通过政府公开的信息来进行判断、并通过法律提供的途径表达自己的观点，此时，就需要政府对公众的意见做出回应了。政府回应制度难以得到有效推广与政府的这种偏好以及公众的境遇不无关联。从回应的主动性来说，政府是不愿主动，公众是无法主动。

四、提高公众参与有效性的几点设想

（一）培养公众的公民意识，树立思想观念保障

任何政治行为都是在某种心理活动的驱使下进行的，因此增强整个社会对公民参政行为的必要性认识对公民参与有着很大的影响。长期的封建专制思想对公众参与制度的发展来说是一个阻碍，这体现在两个方面。一方面，某些政府对公众参与采取抵触态度，在处理公共事务时尽量规避公众参与，以减少其决策的阻力，使公众的意见无法得到表达。此种情形下，政府决策的民主性和科学性都难以得到保障。行政主导的治理在确保集体层面的经济增长方面确实是有效的，但这样的政府很难满足面对许多挑战的风险社会政府对微观管理的需求，也很难确保其公民会长期地支持现有的制度。另一方面，许多人对公众参与了解甚少，态度冷漠，不知道参与公共事务是自己的一项权利，有的即使了解也不愿去行使这样的权利。再者，由于制度化参与成本较高且个体收益不确定，非制度化参与就更常见，公众只是关注决策的结果而不关注过程，一旦自己的利益受到政策伤害，公众就用上访等方式来抗议政策。公众参与面临着意识层面的阻碍，有效公众参与的开展必须要以转变思想观念上的误区为前提。制度对于政策来说并不重要，而民主最终是一个文化问题。树立公民意识，培养民主文化，这是公众参与发展的必由之路。不得不承认，公民意识的培养是一个漫长的过程。但是，可以预测，通过行政参与的实践和个案经验的积累，公众的参与热情和能力的提高是社会文明发展过程中的必然趋势。

（二）加强公众参与的制度建设，为公众的有效参与提供保障

泛泛的公众参与制度没有意义，在落实为具体的制度以前只是一种美好的设想。不可否认，公众参与的有效性需要一个制度框架的支持。

第一，通过法律法规对公众参与公共事务的范围、形式和程序加以规定。公众可以在何种公共事务中通过何种形式依照何种程序来参与决策，这是公众参与的基础性制度。现阶段我国法律对公众参与的范围、形式、程序等内容的规定要么不太完整，要么规定的太过于笼统。导致的结果是，公众参与制度弱化，它得到开展的可能性大大减弱，形式化现象严重。加强这些基础性制度的建设是实现公众参与有效性的一个重要环节。

第二，建立健全的信息公开制度。信息公开是公众有效参与的前提，否则公众对公共事务的反应就没有基础。政府天生有着保有其自身信息的倾向，在对政府信息不了解的情况下，公众也可能对公共事务提出自己的意见，但此时的参与就只是一种走过场，是一种瞎参与。所以，以法律法规的形式来明确信息公开制度既是保障公众参与的有效性的要求，而且是对公权力进行有效监督的一个条件。

第三，完善政府回应机制。一个不用对公众意见做出回应的政府的权力是不被限制的。政府是公众的服务者，它必须对公众的意见做出合理的回应。政府回应是为了确保公众的意见得到妥善的对待，防止政府为了自身的便捷无故忽视民意。我国现阶段的政府回应机制还非常不完善，存在对公众的意见不闻不问的现象。

第四，保障言论自由，发挥舆论监督作用。舆论一方面可以对各种社会问题发表看法，发掘事件的真相，引导公众对社会事务的讨论；另一方面，舆论工具可能被滥用，造成对他人、集体和国家的伤害。后一种情况容易在媒体过于开放的国家出现，但就目前我国的现状来看，对新闻的审查还是非常严格的，出现舆论被恣意滥用的空间相对较小。反而是新闻媒体的过于封闭会导致公众对社会事件的了解权利被剥夺，宣传的内容过于单一。没有新闻媒体，则就没有公众参与。因此，我国需要的是一个国家开放的舆论环境，以对政府的权力行使展开强有力的监督。

（三）建立司法救济模式，切实保护公众参与权

没有救济就没有权利。公众参与权要想得到有效的发展就必须要建立相关的司法救济模式。目前我国行政诉讼法所保护的当时人权益重要限于公民的人身权和财产权，参与权作为一种程序性权利，尚未明确其在行政诉讼法中的地位。将可诉的权利范围限制在人身权和财产权范围内是极不科学的，因为参与权所指向的对象是公共利益，也就是社会成员每个人的权利。这样就出现了一个悖论，当政府侵犯某一个人或确定范围内的个人权益时它的行为会得到监督，而当其行为侵犯到社会公众全体时却得不到限制。司法是社会的最后一道防线，行政权天生具有扩张的趋势，分散的公众只有借助司法权才有可能与之抗衡。通过让实施违法行为的机关和公务员承担行政责任的手段无疑可促使政府在公众参与过程中依法行政，让公众的参与权实在化。

五、结语

面对一个公共事务爆发的时代，公众参与是处理公共事务的一个趋势，它在解决决策合法性、保障公众权益与促使政府依法行政等方面发挥着极其重要的作用。我国的公众参与制度建设经过十几年的发展已经有所成效，同时不可否认的是，"公众参与程序呈现出多维度、参差不齐的发展态势"。但是，当我们说到公众参与的问题和困境的时候，并不是说公众参与在中国前景黯淡，相反，而是前景光明，甚至会成为中国政治发展和政治改革的重要路径。