近年来，随着城市化、工业化进程的加快，基础设施建设力度加大，建筑市场十分活跃。与此同时，由于建筑市场主体的不规范运作、行政监管难度加大、工程建设中安全生产责任制不落实、施工管理混乱等问题，导致拖欠工程款和农民工工资、建筑工程质量等方面的纠纷和工程安全事故频发，对人民生命财产安全和社会稳定形成负面影响。为加强建筑市场管理，大丰市人民法院对近三年来本院审理的涉建筑工程类纠纷进行专题调研，分析建设工程类纠纷的发生情况和原因，有针对性地提出对策建议，以配合相关职能部门进一步整顿和规范建筑市场，消解潜在的不稳定因素，保障该市建筑行业持续健康有序发展。

一、建设工程施工合同纠纷受案情况及其特征

（一）近年来的受案情况统计

2010年，该院共受理各类建设工程施工合同纠纷案件72件，而2009年全年受理此类案件仅26件。2010年受理的案件数同比2009年上升176.92%。2011年该院已受理的建设工程施工纠纷案件达98件，同比2010年又增长了36.11%。

（二）建设工程施工合同纠纷案件的特征剖析

1、违法分包、转包、借用资质导致无效合同多

建设工程合同的效力是审理建设工程类案件必须审查的内容。近年来，该院在对建设工程施工合同效力进行审查时，发现无效合同居多。以本次调阅的该院在2009、2010已审结的部分卷宗（调解、判决结案合计52份）为例，无效合同36份，比例高达69.2%。

导致合同无效的情形很多。根据调查结果统计：导致合同无效的情形首先是有资质的建筑企业承接工程后转包或违法分包给无资质单位或个人、其次是发包方直接将工程发包给个体无资质主体施工。这些导致合同无效情形的出现最直接的后果就是工程的实际施工人为无资质施工，给现场施工及工程质量埋下了安全隐患。

2、拖欠工程款纠纷多且标的额较大

该院历年受理的建设工程施工合同纠纷案件中，因工程款结算引发的纠纷占各年受理案件数的90%以上，且案件标的额相较于其他案件明显偏高。仅以2010年受理的建设工程施工合同纠纷案件为例：在2010年受理的72件建设工程施工合同纠纷案件中，因工程款结算提起诉讼的案件为67件，占该年受理案件总数的93.06%。其中100万元以上的案件为10件，20-100万元的案件为19件，万元以上至20万元间的案件也达38件。

工程款纠纷中原、被告双方争议的焦点主要集中在工程质量、工程量的结算以及工期的延误等方面。工程款拖欠问题，不但加重了企业的负担，而且损害了农民工的合法利益，极易形成社会不稳定因素。

3、工程安全事故多

因建设单位对承包人资质审核不严，不少建设工程实际由无承包及施工资质的施工队伍进行施工。由于实际施工人员多系经过多层转包或分包后取得，且多数系无资质施工，自身缺乏必备的施工管理能力，无法对施工过程进行有序的管理，工程质量及安全管理均无法保障，以致发生恶性后果，社会影响极为恶劣，建设单位、承包人、实际施工人之间也易发生一系列纠纷，影响社会安定和谐。本院2010年受理的雇员受害赔偿纠纷或工伤赔偿争议案件中，涉及建设工程安全事故的为17件，占此类案件总数的68%。

如：2009年6月，该市某公司因原有厂房老化，需新建厂房，在未办理施工许可证等手续的情况下，公司法定代表人鲁某与不具备工程承包资质的吕某签订了建设工程承包协议书。此后，吕某又将其中的木工工程分包给不具备工程承包资质的丁某施工。2009年9月12日，该工程在进行屋面浇筑时因混凝土模板支撑系统未经设计计算，未经批准擅自搭建，不符合《建筑施工扣件式钢管脚手架安全技术规范》要求，导致模板支撑架倾倒，发生屋面垮塌，造成施工人员2人当场死亡，5人受伤的重大事故。法院判决认定鲁某身为建设单位法定代表人，既未办理建设工程施工许可证，也未提供危险性较大的分部分项工程清单和安全施工措施，且将工程发包给无资质的人员建设；吕某没有承建工程的资质，其既未建立安全生产责任制度和安全生产教育培训制度，也未配备专职安全生产管理人员，未经建设单位认可又将建设工程分包给没有资质条件的丁某；丁某没有承建工程的资质，在进行危险性较大的混凝土楼板支撑工程施工前，未编制专项方案，也未组织专家对专项方案进行论证，其在工程建设中违反安全管理规定，发生重大伤亡事故。鲁某、吕某、丁某的行为均构成重大责任事故罪，并被判处了相应的刑罚。

4、工程质量纠纷多

由于无资质施工工程偏多，大大小小的“个体包工头”带领一群群无施工资质的“农民工”充斥于各工程施工现场，工程施工能力较低，最终其所施工工程质量亦难得到确实保障。在该院已受理的建设工程施工合同案件中，发包方提出工程质量争议的案件在案件总数的40%以上，其中经由无施工资质的施工人员实际施工的案件占其中的60%以上。建设工程质量与人民群众生命财产息息相关，因工程质量问题又极易引发相关的工程款等纠纷，因此，对工程质量的全程监管，特别是对施工资质的审查和施工行为规范性的监督显得尤为重要。

三、建设工程施工合同纠纷成讼原因分析

（一）建筑企业出借资质、违法分包（转包）现象严重

虽然法律对于违法分包作出了相关规定，但由于建设工程分包有着深刻的利益根源（总承包方凭借其资质接到工程后分包给其他人就可以坐享管理费，而个人包工头等承包人因为没有资质只好从总承包人处获得工程），借用资质、转包、违法分包等现象屡禁不止。违法分包等行为的存在给工程建设带来了一系列的负面影响：

1、增加了发生安全事故的概率。因为违法分包的直接结果往往是实际施工人为无资质的个体包工头，为了压缩施工成本，这些人不会组织工人接受相关的培训，工人一般都是无证上岗，安全意识不强。

2、易留下工程质量隐患。非法转包、违法分包的过程中，一些单位为了获取非法利益，将其承包的工程压价转包给他人，从中牟取不正当利益，形成“层层转包、层层扒皮”的现象，导致最后可用于工程建设的资金大大减少。转承包人即实际施工人在能获得的工程价款已不能满足按设计要求和技术规范、标准进行工程建设的情况下，为了自己的利益和赚取一定的利润，就采用偷工减料等方式，使得实际工程施工标准远远低于设计要求和国家有关技术规范、标准，留下严重的工程质量隐患。

3、易造成工程期延误、工程款拖欠。一些建设工程转包后往往落入不具备相应资质条件和相应施工技术、管理水平的包工队中，由于缺乏相应的施工技术和管理水平导致工期延误；转包还往往带来工程款拖欠，前手的转包人在收取相应的管理费和工程款后并不能及时支付给转承包人，这样往往会发生发包人拖欠转包人工程款，转包人拖欠转承包人工程款，转承包人拖欠农民工工资，即所谓的层层转包层层拖欠的问题。

在2010年至2011年间已经审结的建设工程施工合同纠纷案件中，已经审理查明的有资质的建筑企业违法违规操作，将其建筑资质向无资质的实际施工人出借或将工程非法转包、违法分包的建筑企业占我市建筑企业的比例较高。

（二）建设单位审核不严

建设单位在与承包人签订建设工程施工协议时，对承包人的资质审核不严，部分建设单位甚至明知承包人不具备施工或承包资质仍将工程发包。部分建设单位虽在与承包人签订建设工程承包协议时选择了有资质的建筑企业进行施工，但对施工过程中是否存在出借资质或违法多层分包、非法转包现象则不闻不问，部分建设单位甚至明知存在此类现象，为节约建设成本，仍不予理会，以致未能从源头上避免无资质施工队伍进入施工现场。

（三）施工人资质意识不强

建筑质量的保障，最重要从基础抓起，而承担建筑质量之责的除了监理部门及质量监管部门外，最主要还要依靠大批的付出建筑劳动的实际施工人员。我国国情决定了大量的施工人员都是在承包单位承接了工程之后，临时从社会上招聘来的充斥于大大小小建设工程现场的“木工”、“瓦工”、“钢筋工”等等，这些人多来自农村，许多是尚未完全脱离农民身份的“农民工”，等工程一结束，在某一工地上的施工队伍往往也随之解散。这些人既未经过系统的技能培训，亦未经过必要的考核，质量意识、安全意识不强。这些施工队伍进行实际施工，工程现场难管理，工程质量难保障，安全问题难预防。

四、对策建议

建设工程施工合同纠纷的增多，反映出了基层建设市场存在的一系列问题，必须引起重视并切实加以解决。分析建设工程类纠纷形成的深层次原因，从行政管理层面看还有一些不足和缺位的现象。管理、引导建筑市场主体依法规范经营是政府及相关部门的权力，也是应当履行的职责。创新、强化建筑市场的管理，既是依法行政的要求，也是地方建筑市场科学发展的现实需要。建议：

 1、严格执行工程建设审批程序。

无论是新建、改建或是扩建建设工程，必须按照法定建设程序规定，严格履行各项审批和备案程序。建设、规划、土地、公安消防、安全监督、房屋管理等部门要根据申报的项目规模和性质，严格履行建设管理流程中各自的职责，不越权审批、不擅自改变和减少审批环节。对于严重违反建设程序的建设项目，要依法停止项目施工，发放停工通知，进行停工情况督查，并严肃查处违反建设审批程序的相关责任人。

2、全面排查质量安全隐患。

（1）全面排查建筑企业安全隐患。建筑企业要落实安全生产责任制，对安全生产规章制度和教育培训制度等情况，以及对所承担的建设工程开展全面自查，加强施工单位的现场管理，对自查中发现的违法违规行为和质量安全隐患及时自行改正，防止质量安全事故的发生。建设部门以及安全监管部门要加强对建筑企业的动态监管，对取得资质证书后降低安全生产条件的企业，责令停业整顿限期改正。经整改仍未达到与其资质登记相适应的安全生产条件的，依法降低其资质登记直至吊销资质证书。对有出借企业资质证书、违反建设工程安全生产规定等违法行为的企业，依法从严查处，追究单位法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。（2）建设单位建立工程质量安全风险评估。建设单位对涉及建设工程质量安全重大问题，要在工程可行性研究报告中有专门分析，并提出方案，预留保证工程建设质量和安全的专项经费，专款专用。在工程招投标时，要将合理的施工工期安排作为招标文件的实质要求和条件，任何单位和个人不得任意压缩合理施工工期，确需调整的，必须经过充分论证，并采取相应措施，增加技术措施费用，确保工程质量安全。

3、严格建设工程发包管理。

（1）建设工程招投标管理部门要严格规范建设工程招投标活动，使各类建设工程的承发包活动依法进行。除可以不公开招标的建设工程外，其他工程一律公开招标，项目审批部门应加强监督，招投标管理部门要严格审核。（2）严禁建筑企业转包和违法分包中标工程。对于非法转包和违法分包的建筑企业或劳务单位，依法认定分包无效，有违法所得的予以没收，并给予责令停业整顿、依法吊销资质证书和营业执照、依法追究企业法定代表人或直接责任人责任等处罚。（3）建设工程的发包单位和承包单位要依法订立书面合同，明确双方的权利义务，使总承包单位对全部工程质量和安全生产负连带责任。工程质量安全监督管理机构应当开展定期检查，发现发包、承包、分包的信息与建设工程施工合同不符的，要责令施工单位停工整顿。对于违反规定的，要在给予处罚的同时将该处罚信息计入建筑企业诚信手册或建筑业管理信息平台。

4、加强工程建设从业人员管理。

（1）加强对建筑企业法定代表人和注册执业人员的管理，采取有效措施，防止伤亡和其他安全生产事故的发生。加强对建筑企业法定代表人的安全培训，使其承担起本单位质量安全工作的全面责任。同时，建设管理部门应当加强对建筑企业注册人员的出借证章等行为的查处力度，计入注册人员的诚信记录，并且注册人员的诚信记录应作为建筑企业参加投标的必要条件之一。建设管理、社会保障、工商管理、公安等部门要实现企业和相关人员信息的共享。（2）加强施工作业人员管理，规范建筑施工用工行为，保障工人的合法权益。劳动保障、安全监督、建设交通、技术监督和公安消防等部门应当组织对特种作业人员的教育培训，加强管理。施工单位作业人员必须持特定资质证书上岗，一经发现施工单位有使用无证人员施工的，责令停工整顿。建立政府、分管部门、行业协会和企业多层次的培训体系，营造职业技能等级与劳动报酬挂钩的市场环境，逐步实现关键岗位技术工人经培训持证上岗。

5、加强建设工程质量安全监督管理。

（1）健全建设工程质量安全监督机构，将建设工程质量监督机构调整充实为独立的质量安全监督机构，并赋予其建筑市场稽查职能。进一步规范建设工程质量安全监督机构的监管行为，加强考核，建设一支责权明确、行为规范、执法有力的质量安全监管队伍。（2）建设工程质量安全监督机构必须加强对建筑活动参与各方执行法律、法规和强制性标准情况的监督检查，改善检查手段，加强明察暗访，鼓励知情者举报并给予奖励，实施有效监督。（3）创新政务公开方式，在政府主导下，使各类建设工程管理部门建立起全市统一的建筑业管理信息平台，通过信息平台向社会公布与建设工程相关的各类信息，对于发生重大质量安全事故、非法转包和违法分包工程、拖欠农民工工资等违法情形的建筑企业，在信息平台中予以公示，促进建筑市场监管的公开透明、公平公正，强化对建设工程主要环节、现场信息和险情预兆的监控，完善及时发现和应急处置机制。

6、加强建筑市场集中整治。

建筑市场的无序运作危害极大，已经成为影响社会稳定的一个重要因素，对建筑市场的整治需要相关部门的共同努力。地方市委市政府组织有关部门专题研究，制订方案，形成整治和规范当地建筑市场的合力。为了配合地方建筑市场整治，法院应与相关行政监管部门建立建设违法行为通报制度，定期向建筑市场的有关管理主体发送违法行为通报，对涉嫌违反建设法律法规的建筑施工企业、发包人、工程项目、主要违法情形等情况进行及时通报，为行政管理部门行政执法提供线索和依据。