行政诉讼调解是指，行政诉讼程序中由人民法院审判组织主持，原告、被告遵循自愿和合法原则各自让步而就诉讼标的达成协议，经人民法院认可后，使行政诉讼程序得以终结的诉讼活动。由于我国法律明确规定行政案件不适用调解，上述标准意义上的行政诉讼调解，在我国的审判实践中被隐含在大量的行政诉讼撤诉案件之中。在司法实践中，行政审判人员为解决行政争议，实际上经常需要做协调工作，由于法律不允许以调解方式结案，法院只有在促使由当事人协商达成一致意见的前提下，由原告申请撤诉，最终裁定“准许撤诉”而结案。事实上，现有这种立法不允许行政诉讼调解而实际又在“调解”的做法，必是会产生诸多不利于社会的负面效应。笔者认为，与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如在制度上对其进行规范，使其正当地发挥应有功能。

认可调解制度是国际行政诉讼的总体趋势，我国如果引入该制度既是符合行政诉讼规律的现实表现，也是使我国行政诉讼规则与国际接轨的客观需要。引入该制度，最重要的是解决其适用范围。而对于该制度的适用范围，笔者认为应当遵循有限适用原则。即行政诉讼中适用调解的范围应当是有限的，不能将调解制度作为一项行政诉讼的基本原则，不能实行民事诉讼中那种完全调解制度，而应实行有限调解制度。调解范围只能局限于被告的法定职权范围之内，严格禁止超越被告法定职权进行诉讼调解。行政主体的行政职权是国家赋予它的以实现管理国家为目的的权力，是公权力，不允许任意处分，被告处分或放弃的权利应限定在法定范围内。行政诉讼上的调解不能以放弃、牺牲国家的权利来换取息事宁人的目的。行政主体只有在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下才可适用调解解决纠纷。问题的关键在于，有限调解的限度在哪里。笔者认为，行政机关对行政事项具有处分权是行政诉讼可以进行调解的前提，所以我们所要排除的的是行政机关不具有处分权的调解事项。这首先应由法律作出概括式的规定。除此之外的事项应当均允许当事人进行调解。当然为了实践操作的统一性，我们也可以采用一些列举式规定对可适用的调解情形加以明确。列举的标准以具体行政行为本身的情形为宜，具体包括：

第一是因行政机关行使自由裁量权引发的案件。一般地，根据行政行为受行政法规范的拘束程度，可将行政行为分为羁束行政行为与自由裁量行为，前者是指行政法律已经规定得非常具体，行政主体在处理行政事项作出裁断时，只能因循规定，毫无裁量余地的行政行为。当因行政主体作出的羁束行政行为引发纠纷而被起诉至人民法院时，由于行政主体没有裁量的余地，故不能与行政相对人在诉讼中通过协调解决行政争议。行政机关行使自由裁量权的过程，也就是在保证行政行为合法性的前提下寻求合理性的过程。如果行政机关所作出的具体行政行为是基于自由裁量权作出，则法院可在自由裁量权范围内进行调解。

第二是行政相对人起诉行政机关不履行法定职责案。行政机关不履行法定职责，通常表现为对相对人的申请不予受理、拒绝履行或延迟履行。在这类案件中，如果行政相对人的诉请事项确属被诉行政机关的法定职责，其诉讼请求的实现、合法权益的保护有赖于行政机关及时作出行政行为。这类案件，法院可以通过调解促使行政机关认识到自身行为之不足，及时受理或履行，使相对人的合法权益得到及时有效的保护。

第三是因合意的行政行为引发的行政诉讼案件。合意的行政行为也称双方行政行为或多方行政行为，也即行政协议或行政合同。因该类行政行为引发的诉讼争议，主要是行政主体与行政相对人在履行行政合同的过程中引发的争议，行政相对人不服，向人民法院提起诉讼而致。因行政合同成立时即是行政主体与行政相对人经过协商后达成的协议，行政主体有权处分合同的标的。因此，在行政诉讼中，双方仍然可以进行协商，通过调解的方式解决该行政诉讼争议。

第四是因民事纠纷引发的行政诉讼案件。因民事纠纷引发的行政诉讼案件，是指行政主体依职权或应行政相对人的申请，就行政相对人之间的民事权益作出裁决，或对行政相对人的民事实体权利作出确认，或许可行政相对人为一定行为，或行政主体不履行保护人身权、财产权的法定职责，而被行政相对人或利害关系人起诉至人民法院所致。因该类行政争议大多由民事权益纠纷所致，而民事权益纠纷完全可由民事主体即诉讼中的原告与第三人协调解决，行政主体可依据原告与第三人协调后的结果，作出变更、撤销被诉行政行为规定，或由原告申请撤回起诉，最后达到解决行政诉讼争议的目的。