当前各地法院行政申诉上访案件呈上升的趋势，尤其是群众上访、反复越级进京上访案件的激增，在增加法院工作压力的同时严重影响了社会政治稳定。如何更好的化解社会矛盾，正确处理行政申诉信访案件，维护政治、经济、社会稳定，是人民法院在社会转型时期的一项重要职责，也是当前法院参与社会管理创新工作的应有之义。

近年来随着我国社会体制改革的不断深入，社会经济的快速发展，利益格局进行重新调整，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，法院受理的涉诉案件不断增多，行政申诉、上访案件也不断增加。以如皋法院为例，2010—2011年共受理各类行政申诉上访案件15起，相比2008—2009年度的11起大有增加，其中涉及土地案件的3起、拆迁补偿案件4起、认为行政机关不履行法定职责的3起、不服行政处罚的3起、要求确认具体行政行为违法的2起，申诉上访案件逐年上升，已经成为当前困扰人民法院工作的一项十分突出的司法难题，如何更好的化解社会矛盾，正确处理行政申诉上访案件，对于维护政治、社会稳定，推进司法严肃公正，构建和谐社会意义重大。为了准确把握人民群众的关切和期待，准确把握行政审判的特点和规律，破解政案件申诉上访这一难题，缓解申诉上访工作的压力。我院行政庭对近两年行政案件申诉上访案件进行了专项调研。在此基础上，对行政申诉信访案件的主要特点和引发申诉信访的原因进行分析，并就进一步加强和改进行政申诉上访工作提出对策建议。

一、申诉上访行政案件的主要类型。

1、征地、拆迁案件。随着我国城镇化推进和城市改造，一些被征地农民、被拆迁户未得到补偿或合理补偿，未得到妥善安置，利益受损，而政府的征地或拆迁审批手续不完善、不合法，当事人寄希望于法院裁判。法院裁判时，如政府征地拆迁手续合法，但补偿安置存在问题，这本身不是行政审判所能解决的，法院会尽力与政府协调，协调不成维持政府决定，相对人对行政裁判不服上访；如政府征地拆迁手续存在程序问题，但关涉公共利益，或整个区域绝大部分已征地、拆迁完毕，极少数人起诉，法院不能为少数人利益而否定征地拆迁的合法性，通常支持政府，从而引起相对人对法院的不满容易导致群众上访，如住常青镇的吴某以常青镇政府不按照建房用地许可证放样为由向如皋市人民法院提起行政诉讼、顾某等106人诉如皋市政府土地使用权处理决定争议等案件。   

2、行政赔偿案件。赔偿请求人本来就因国家机关及其工作人员违法侵害而倍受委屈，如再遇赔偿不顺或不能，极易上访。一是国家赔偿要经赔偿义务机关的违法确认程序，未经确认法院无权受理赔偿申请，很多申请人对此不理解，固执的认为是法院不受理而针对法院申诉、上访。二是对国家赔偿的原则、范围、规范等认识不够，缺乏理性，坚持自己的赔偿要求，法院未达到其要求就信访。

3、涉及职工身份、工龄、退休、养老、社保等案件。这关涉职工尤其退休职工的生计问题，不论职工所在单位向行政主管机关申报错误，还是主管机关办理错误，职工都会在所不问，其要求的是纠正、补救。法院裁判时，如职工单位错误，则不会否定行政主管机关行为的合法性，告知当事人通过行政途径纠错。如行政主管机关错误，法院判令其纠正。但实践中，当事人常常无法通过行政途径得到纠正，或长期得不到纠正，或对改正结果不满意，都会引发当事人对原行政裁判的上访，且退休职工有充足时间上访，例如朱某认为如皋市农村社会养老保险管理处未能依法发放养老金而提起行政诉讼一案。

4、清查违法占地、拆除违章建筑案件。一些地方为了发展地方经济，招商引资，违法违规批准用地，或明知违法占地长期存在却不查处，等国家集中整治违法占地时，不讲程序，不讲诚信，收回土地或作出处罚决定。法院基于国家保护土地资源的公益，一般对政府行为审查相对宽松，相对人不服上访。拆除违章建筑，同样有违法长期存在未被拆除的情况，当事人没有合法手续但长期居住，有些是历史变故、政策变化等原因导致未取得合法手续的。法院认为欠缺建设手续，维持政府拆除决定，而当事人认为拆除法律依据不足、程序不合法，没有考虑其利益，不服上访。

5、行政不作为案件。对行政不作为案件的信访，如未颁发证照，未依法发放抚恤金或给予待遇等，是随公民法律意识的增强而出现的。当事人起诉行政机关不作为，法院审查后认为，原告没有提出申请，或不属于行政机关的职责范围，或行政机关已经履行了职责，依法判决驳回诉讼请求。实践中原告可能提出过申请，但行政机关拒不接受也不出具相关凭证，或原告坚持认为属于行政机关职责范围，或认为行政机关没有保护或及时保护其人身权或财产权，或行政机关的作为没有达到其预期程度，都导致原告不服裁判上访。还有原告申请复议而复议机关不作为的，法院认为已超过复议期限或不属于复议范围或复议机关的权限范围，当事人对此不理解，坚持上访。

二、行政申诉上访案件特点。

1、反复申诉上访。上访时间长、次数多；大部分涉法涉诉上访人都有多次信访经历，而且部分有进京上访史，此类案件一般有较长的时间跨度，长的数年、数十年。如吴某诉如皋市常青镇镇政府不履行法定职责一案，2000年如皋法院作出一审判决后，吴某本人不服上诉后经南通中院、江苏省高院三级法院处理，吴某仍旧不服此后多次进京上访，时间长达十年。

2、败诉当事人是涉法上访案件的“主角”； 部分当事人受“输了官司，丢不起人”的思想影响，不听从法官的意见，履行相应的义务，反而认为“有理无理”都要找“领导”反映反映情况，存在一定的侥幸心理。

3、越级上访现象普遍；有的上访人错误地认为，越往上找解决问题越快，因而将上访信到处邮寄直至中央，或者亲自到南京甚至北京上访，例如如城镇的周某、高明镇的缪某就多次到北京越级上访。

4、上访群众认识偏见，开口讲上访，有“闹则优”的思想；一方面认为走司法途径花费的成本高，程序多、时间长、效果不明显；另一方面受“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的影响，认为自上而下，人多势众给政府施加压力，处理问题才有利，转而向有关领导、上级机关投诉，欲寻求法律程序之外的请愿活动，来达到解决问题。

5、上访群众言行偏激，对立思想较重，并且形式多样，息诉工作难度大。如白蒲镇高建华不服行政处罚一案，高建华性格偏执，不善与别人沟通，每次接访其都存在严重的对立情绪，致使接访工作一度陷入困境。

三、申诉、上访行政案件的成因分析。

行政申诉、上访案件是我国经济社会发展特定历史时期的产物，有着深刻的时代背景和社会政治经济方面的根源。其形成的原因是多方面，既有社会转型期矛盾增多的因素，也有法律调整范围拓宽，需要法律调整的矛盾相应增多的原因。

1、司法公信力下降，群众信“访”不信“法”，是导致行政案件信访的根本原因。  司法公信力是司法机关依法行使司法权的客观表现，是裁判过程和裁判结果得到民众充分信赖、尊重与认同的高度反映。司法公信力的高低，直接决定着行政案件的信访数量的多少。“在一个秩序良好的社会中，司法部门应得到人民的信任和支持，从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权的丧失。” 社会争议司法权无法最终解决了，社会公众就转向信访途径。近年来，司法公信力下降，群众信“访”不信“法”，是导致行政案件信访的根本原因。

2、我国正处在社会变革转型期，社会矛盾凸显，利益冲突激烈，是引发行政案件信访的社会原因。  我国正处在社会变革转型期，经济结构调整，利益分配不公，贫富差距加大，一些社会转型期问题如征地拆迁、土地调整、企业破产、改制、产权转让、职工安置、养老保险等，很大程度上是行政权主导运行的，市场无力调节，矛盾归结到法院。 而“乡村社会”向“法治社会”转变中的中国百姓，“官就是法”、“法就是官”、清官情节等封建思想残存，法治思想淡薄、法律知识欠缺，这些问题关系其切身利益，对司法公正的期望值又很高，一旦裁判未能满足其要求，就效仿古人进京上访谋求自救。

3、申诉、上访人员依法有序维权观念的法律意识薄弱。法律知识欠缺、诉讼风险意识差、诉讼能力弱，且对案件处理结果盲目高期望值。 这最终归结为信访人对法律的不信仰。然而随着普法活动的逐步深入，群众维护自己合法权益的意识日趋强烈，遇到问题敢说、敢讲、敢反映，这本是民主进步的表现，应当值得肯定。但与之相适应的程序意识却相当滞后，甚至就没有遵循正当途径逐级反映的意识，一访就到北京，失范脱序，引发事端。 行政争议通过独立、中立、公正的行政诉讼程序后，无论裁判结果是否达到实质公正，都应当被信任和尊重。如果与事实相悖，未实现个案公正，也是司法预设的应当宽容和接纳的成本。然而多数申诉、上访人对此不予理会，以自身利益片面理解法律，断章取义，钻法律空子，怀疑裁判的公正性，猜测法官枉法裁判；忽略法院的被动裁判，忽视法定的诉讼时效、举证责任、举证期限等规定，只要裁判于己不利，就认为法院不公，将自身原因引起的败诉归责于法院；不遵守法律规定，不履行法定义务，案件尚在审理中就信访，给法院施压，对结果不服的，不走正常法律程序，上诉期内不上诉，过上诉期后到处申诉上访，引起领导关注、督办，达到起既省钱又解决问题的目的。信访直接引起上级领导重视，成本低，收效快，当事人出于成本考虑，不走诉讼途径坚持信访。有的上访人心理扭曲，以上访为业，滥用申诉权和国家“稳定压倒一切”的政策，故意选择在节假日、重要会议期间上访，引起领导重视，满足个人要求。有的上访人员认为只有找到上级领导，只有把问题闹大才能解决问题，花钱少，办事快。现实中，这样的案例确实时有发生，形成了一访就灵，一访就管的错误观念，其他人也纷纷效仿，导致了恶性循环

四、行政申诉上访案件的解决思路。

由于 行政法律关系覆盖并渗透了行政相对人生活领域的各层面，而且具有不可替代性，对行政相对人影响较大。行政案件涉及公权力与私权利的冲突，很多时候解决的不仅仅是行政诉讼当事人的个案诉求关系，更多的也折射出司法机关对行政法律秩序的价值判断。行政相对人希冀通过行政诉讼彻底地解决其困境，认为行政行为不合法或不合理、不符合实际情况；行政机关则是站在维护社会秩序、把握行政政策的整体角度上行事；司法机关只能从合法性入手去审查行政行为，无法对其合理性进行评价。

如此格局，往往会在行政诉讼中形成三者之间的错位，一定程度上使行政相对人产生行政纠纷未予彻底解决的感觉。 若要理顺行政诉讼法律关系，除了在行政诉讼框架内不断进行完善外，还需根据行政案件自身特点，以更开阔的视野和思路探索新的助力。在行政诉讼过程中，以司法机关为主导，形成与行政机关的协调机制，在行政行为合法的限度内，倾向于保护行政相对人实现利益的最大化或达到其利益的最小折损。

1、审判人员需加强行政协调意识。审理行政案件时，在综合分析客观证据、充分听取当事人诉讼意见的基础上，审判人员应随时保持对案件可协调性的敏感，于可协调的范围内组织行政机关与行政相对人进行协商，尽量避免激化矛盾，寻求法律与行政手段的最佳结合点，积极推动当事人之间妥当地解决争议。

2、需要行政机关积极参与行政诉讼，共同构建综合协调机制。行政诉讼中的协调不仅需要司法机关的努力，更需要行政机关的主动配合，在法律允许的范围内，重新审视行政行为，通过行政诉讼不断完善自身的工作，尤其是在涉及到处理行政相对人重大利益法律关系上应当慎之又慎，严格依法行政，充分保护相对人的合法权益。当出现行政案件申诉上访的情况时，行政机关也应配合法院做好相应的协调工作。

3、需进一步完善行政行为及审判行为的释明制度。为了避免出现行政案件的申诉上访，应着力从源头上将行政法律关系引导至合法合理的轨道上。行政机关在做出行政行为后，应向行政相对人充分地说明理由，不能仅是简单地作出处理决定。在行政处理过程中，行政机关做出行政行为的依据有的是内部的行政规定或政策，而其中很大一部分都是未对社会正式公布的内部文件，因此，行政相对人对行政行为因何做出或内部文件精神可能会存在困惑，若行政机关未能清楚详细地加以释明，则不利于相对人理解行政行为，容易造成相对人对其的不信任。在审判过程中也如此，除了在各审理环节中充分地保障相对人的诉讼权利外，还应在做出判决，尤其是做出对相对人不利的判决后对判决理由和依据向其予以详细的说明，以及时地疏导相对人，使其能够正确地理解行政判决，自愿执行判决。

4、需要加强与部门联动，联合解决涉法上访群众困难。通过案件排查，走访当事人，与地方政府以及信访部门联系等多种形式和手段，努力做好化解工作。对诉讼程序已经走完而诉求又存在一定道理的当事人，法院积极与信访部门特别是当地党委政府、基层组织联系，共同做好说服化解工作；对诉求不合法但生活确有困难的当事人，在加强说服教育的同时，法院争取得到党委和政府有关部门的支持，通过求助机制，积极采取行政救济、社会援助、亲情帮扶等方法解决当事人实际困难。”  

5、需要加强法制宣传，增强法律意识。加强依法信访宣传，规范信访举报行为。大力宣传依法信访的有关法律、法规引导群众依法信访。充分利用广播、电视、报刊、网站等媒体及各种宣传阵地，教育信访者既要正确行使权利，又要履行义务。把信访法制宣传与接访、下访、回访工作结合起来，对违反程序来信来访的，要从法律、政策的角度指明正确途径和方式。 

行政案件的申诉上访性对于民事、刑事案件有其自身的特殊性，大多是针对房屋拆迁等对行政相对人重大利益有影响的行政判决，其中不仅涉及到司法机关对行政行为的合法性判断问题，也不可避免地与行政机关的短期或长期政策导向相关，因此，解决此类案件的申诉上访需要行政机关与司法机关等多部门形成合力，在各自的法定职权内进行协调解决，更要在事前、事中和事后都做好相应的工作，以更好地化解矛盾，满足人民群众的司法需求和社会需求。从而真正践行“人民法官为人民”主题实践活动，弘扬“公正、廉洁、为民”的司法核心价值观，提高司法能力，确保司法廉洁，为推进三项重点工作、促进经济社会又好又快发展作出新的更大的贡献。