支付令是一种高效、便捷、经济的债权实现的方式，但在审判实践中却很少有人申请支付令，笔者所在的法院2005-2010年6年间，仅有一件申请支付令案件。支付令作为非诉债权实现方式在司法实践中使用率低下，成为“食之无味弃之可惜”的“鸡肋”。对支付令使用率低下的原因我们应进行深入调查研究，从中寻找对策，从而优化支付令效果，提高支付令使用率。

一、支付令在司法实践中的困境。

支付令作为一种债权实现方式无论对法院还是当事人均有很多益处，但是现实司法实践中债权人、司法人员均不愿使用支付令，督促程序作为一种非诉程序已经成为食之无味弃之可惜的鸡肋。

（一）债权人不愿申请支付令。笔者通过问卷调查的方式对债权人不愿意申请支付令的原因进行调查，随机抽取到法院立案的债权人40人次进行问卷调查，其中，对支付令制度不了解的18人，占45%；支付令因义务人提出异议容易导致失效的13人，占32.5%；双方矛盾争议较大，不宜申请支付令的9人，占22.5%。通过以上调查，我们可以知道债权人为什么不愿申请支付令原因有：1、法律宣传不到位，债权人不知道有支付令督促程序。1991年，我国的民事诉讼法即规定了督促程序，但对于非诉矛盾纠纷解决模式是近几年刚刚兴起并被人们逐渐认知的一种纠纷解决机制，对于督促程序只有司法工作者能够了解其运作程序以及实际价值，广大群众对此不甚了解；2、支付令因债务人提出异议，容易导致支付令的失效与执行程序终结。债务人在法定期间提出书面异议的，人民法院无须审查异议是否有理由，应当直接裁定终结督促程序，依此规定，人民法院仅对债务人提出的异议进行形式审查，只要异议在形式上符合法律规定的要件，即可认定异议成立，支付令失效。同时，支付令还会因申请人的行为导致督促程序终结。《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第五条规定，人民法院受理债权人的支付令申请后，经审理，有下列情况之一的，应当裁定驳回申请：（一）当事人不适格；（二）给付金钱或者汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券的证明文件没有约定逾期给付利息或者违约金、赔偿金，债权人坚持要求给付利息或者违约金、赔偿金；（三）债权人要求给付的金钱或者汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券属于违法所得；（四）债权人申请支付令之前已向人民法院申请诉前保全，或者申请支付令同时又要求诉前保全。

（二）司法人员不建议当事人申请支付令。律师、法律工作者不建议当事人申请支付令，一方面支付令无需开庭，无法收取出庭费用，另一方面支付令无需开庭，律师、法律工作者的价值无法体现。法官不愿启动督促程序。笔者通过问卷调查的方式对法官不愿意启动督促程序的原因进行调查，随机抽取一线法官30人次进行问卷调查，其中：支付令因债务人异议容易导致督促程序终结，支付令失效，前期所作的工作都将宣告作废，造成司法资源浪费的有14人，占47%；支付令具体操作程序规定过于简单，缺乏详细的操作规程，适用起来会面临很多新问题无法解决的4人，占13%；支付令案件多为债权类案件，案情简单，容易调解，适用支付令将影响调解率等考核指标的有12人，占40%。通过以上调查可知，法官不愿启动督促程序既有法律法规不完备的原因，也有法院考核评价制度原因所致。

二、支付令存在的现实必要性研究。

不同类型的民事纠纷需要有与之相适应的诉讼程序加以解决，督促程序就是针对债权债务关系明确、债务人逾期不予清偿的案件，法院通过简便快速的方式督促债务人偿还债务，对于这类纠纷如果仍按照普通程序进行审理，则显得过于繁琐，有违诉讼经济原则，也不利于债权人及时实现债权。

（一）支付令可以减少当事人诉累，有利于提高案件社会效果和法律效果。工作中，我们经常会碰到有的案件当事人明明胜诉了，还是对法院工作不满意，究其原因主要是诉讼成本太高，诉讼时间过长。对此，支付令却有得天独厚的优势，主要体现在以下几个方面：1、有助于缩短债权实现时间。民诉法规定，人民法院对债权人提出支付令申请的，人民法院在5日内审查决定是否受理，如决定受理，应当在受理之日起15日内向债务人发出支付令，债务人应当自收到支付令之日起15日内清偿债务，而诉讼案件审查期限是7日，受理后适用简易程序的审理期限是三个月，普通程序是六个月，当事人不服的可在收到判决书后起十五日内向上一级法院上诉，从法律规定上看，督促程序的债权实现期限远远小于诉讼程序债权实现期限。以笔者所在市的基层法院为例，通过申请支付令的债权实现期限平均为9天，通过诉讼程序债权实现期限平均为24天，两者平均相差15天。2、手续简便，只需一份支付令申请书即可，无需开庭。法院直接对债权人提供的事实、证据进行审查，债权债务关系明确、合法即可发出支付令，无需开庭审理。3、降低债权实现成本,一方面，申请支付令无需开庭审理，可以省去代理人出庭的费用；另一方面，申请支付令的申请费仅是财产案件受理费标准的1/3。以10万元标的为例，申请支付令仅需766元，如果诉讼则需要缴纳2300元，节约了1534元。同时，支付令的管辖不受标的数额限制，可以就近选择有管辖权的基层法院申请，避免到上一级法院诉讼，减少奔波之苦。

（二）支付令可以在一定程度上解决案多人少的矛盾，真正做到难案出精品，简案出效率。目前，各级法院案件均呈普遍增长态势，以笔者所在的基层法院为例，2006年至2009年的四年间收案数量翻番，每年均增加1000多件，其增幅分别为34.3%、36.3%、16.5%，2010年审判人员人均结案数达240件以上，案多人少矛盾突出。支付令在解决案多人少矛盾有其独特优势，主要表现在以下几方面：1、通过申请支付令可以过滤掉大量简单案件，让法官有更多的精力处理疑难复杂案件。债权类纠纷是民商事纠纷的重要组成部分，2010年，笔者所在法院新收各类民商事案件4377件，其中债权类纠纷2012件，占案件总数的45.97%，案件平均审理天数为31.40天。在2012件债权类纠纷中，调解结案的占52.08%，判决结案的占41.5%。

根据支付令适用条件、终结事由，我们对上述案件中可以适用支付令并可能获得成功的案件数量进行测算。上述案件中，除被告下落不明无法送达、债务人对事实有异议并提供证据的案件会导致申请支付令失败，其余案件一般均可申请成功，约占71%，占当年全院案件总量的32.63%。1991年法国初审法院运用指令支付程序（即督促程序）的情形占受理诉讼方式的72%。如果有超过30%的案件能够通过非诉的形式加以化解必然会大大减少诉讼案件压力，让法官有更多的时间处理诉讼案件。2、支付令不需要开庭审理，经当事人申请即可以启动审查程序，减少人力、物力。人民法院对督促案件的审查，主要采取对债权人的申请进行书面审查的方式，不需要询问当事人，也不需要开庭审理，只需审判人员一人即可，这样节省了审判资源，给诉讼案件提供了更多的人力和物力。

三、优化支付令效果的程序治理。

支付令容易失效是制约督促程序运用和推广的重要原因，督促程序的终结和支付令失效一方面造成债权人维权成本的提高，另一方面造成司法资源的浪费。笔者试图通过对督促程序进行程序整合、治理，从而优化申请支付令的效果，实现督促程序与诉讼程序的无缝对接，提高法官及债权人适用支付令制度的积极性。

（一）提高支付令申请成功率。1、加强督促程序相关法律法规的宣传，提高大家申请支付令的针对性，对于支付令申请条件及程序，支付令异议的效力以及督促程序终结的情形等法律法规应当予以宣传，引导大家通过非诉程序快速化解矛盾。1988年法国，因为收取没有支付的款项而向法院提起诉讼中，已有四分之三的债权人是在“指令支付”（即督促程序）简易程序范围进行诉讼。首先，在立案阶段，立案人员可以对符合申请支付令条件的案件进行分流引导；其次，通过新闻媒体，发布关于申请支付令的典型案例，引导当事人自觉选择申请支付令；第三、加大支付令案件的执行力度，进一步突出支付令“快速”的效果。2、对于被申请人提出的书面异议，进行有限度的实质性审查，即对于不需要双方举证，属于众所周知的事实、定理、规律，或经过计算或简单分析即可确定的事实，可以直接认定。例如被申请人对债务本身无异议，但提出债务已超过诉讼时效了，经审查借条是在两年内出具，可以直接认定异议不成立；被申请提出双方约定的利息过高，属于高利贷，审核人根据中国人民银行同期同种类贷款利率计算，并未超过贷款利率四倍的，可以直接认定异议理由不成立。对于有限度的实质性审查要把握无需举证和常识分析两个限度，在必要时可以通过听证等形式给予双方申辩陈述的机会。

（二）实现督促程序与诉讼程序的无缝对接。将诉讼程序作为督促程序的后备和保证，能够使债务人慎重运用支付令异议权，提高支付令的效果。1、债权人申请支付令时受理法官应询问申请人，如支付令申请失败是否愿意由法院直接转入诉讼程序，如债权人同意，在支付令失效或督促程序终结后由法院直接立诉讼案件，进入诉讼程序，无需当事人亲自到法院重新立案；2、在转入诉讼程序时，以前缴纳的申请费用直接转作诉讼费用，实行多退少补；3、无需申请人重新递交诉状，由申请书代替诉状；4、自被申请人收到支付令之日起即开始计算举证和答辩期限，无需再重新给予被申请人举证和答辩期限，被申请人的书面异议书可作为诉讼案件被告的书面答辩，可直接安排开庭。

（三）进一步完善督促程序操作流程。目前，关于申请支付令的操作流程主要在民法通则及其解释以及最高院的适用督促程序若干问题的规定中，这些规定对于一套诉外矛盾化解机制来讲规定过于笼统，缺乏可操作性，甚至还有许多不完善的地方。例如对于担保案件担保人是否能申请支付令；对于被申请人对于债务部分提出异议，对因部分异议而失效的部分是适用裁定予以确认，还是收回原支付令重新下达新的支付令等现行的法律法规未给予明确规定。督促程序是一种特别程序，它是通过非诉的方式来解决诉的问题，因此它具有很多诉的性质，我们应可以鉴诉的规定对督促程序加以完善。1、确立异议证据制度。现行的督促程序，对于异议人提出异议仅进行形式审查，只要提出书面异议即可，容易导致异议滥用，应当要求异议人在提出书面异议的同时提供相关证据，对于证据真实性、客观性和关联性可不予实质性审查；2、确立异议审查回避制度，异议人提出异议时有权知道异议审查人，异议人认为异议审查人有符合民事诉讼法第45条规定的回避情形的可以申请异议审查人回避，关于回避的确定可以参照诉的规定予以确立；3、确立支付令错误救济制度。最高院的适用督促程序若干问题第11条，赋予了法院院长对确有错误的支付令提出重新审查的权利，同时也应当赋予债务人对已经生效的支付令提起重新审查的权利；4、结合目前的司法实践，对督促程序实行过程中遇到的一些具体问题制定相应制度设计，破除支付令的梗阻，充分发挥其自身优势。