中国人口绝大部分生活在农村，“农业、农村和农民”是我国社会发展所面临的一个重大问题。国家扶贫开发办公室的数据显示，截至2004年底，我国没有解决温饱的贫困人口有2610万，还有5000万人是没有稳定解决温饱的低收入人群，两者合计有7600多万人，而这些人绝大部分生活在农村。随着工业化和城市化的迅速发展，失地农民的境况已经成为一个严重的社会问题，按照征用土地量和农民人均土地量的保守估计，目前全国约有4000万失地农民，其中那些“务农无地、上班无岗、低保无份”的失地贫困农民，已经成为一个特别需要关注的社会群体。随着城乡差别的扩大，进城就业的农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，农业部的统计数字显示，截至2005年底，我国已经有1.5亿农村劳动力进入城镇就业，农民工已经成为产业工人的主体。由于农村贫困人口、失地农民和农民工的维权意识较差，他们往往成为社会强势群体的侵害对象，尤其是近年来出现的包工头拖欠农民工工资事件更是层出不穷，这与构建社会主义和谐新农村的时代主题显得格格不入，因此，建立一个完善的农民法律援助体系已经成为了现今亟待解决的重要问题。

2001年3月全国人民代表大会通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出建立法律援助体系；2003年《法律援助条例》中明确了政府在法律援助中的责任。中国法律援助体系建立的基本指导思想应是从中国的实际出发，实事求是，借鉴世界各国的成功经验，建立有中国特色的法律援助体系。其中最具中国特色的部分之一就是对农民的法律援助。而我国农民社会的法律援助机制的架建，在尊重历史、照顾习惯和传统的基础上，可以从以下方面考虑：

（一）建设全方位、多渠道、点面结合的农民法律援助机制体系

首先，应根据各援助主体的性质和职能，有重点地为农民提供专项法律援助。①要充分发挥律师在法律援助中的作用。我国12万律师是法律援助的主力军，要进一步完善律师办案补贴制度，努力避免办案补贴不到位和办案补贴低于办案成本的情况出现。要进一步将法律援助工作确定为律师的一项社会义务，或者通过一些行政手段，使律师严格贯彻我国《律师法》和《法律援助条例》所确定的法律援助义务。我国律师目前对法律援助义务的认识与西方国家存在较大差距。美国的律师职业责任规范条例中规定，每名律师每年应自愿做50小时的免费工作。加州律师协会还通过决定，把5月作为免费提供法律服务月。加拿大政府则对律师办理法律援助案件的收费标准进行了封顶限制，律师界也明确提出了律师的责任，“律师应当以低于平时的价格提供法律援助服务”。德国《律师法》明确规定了律师有提供民事、刑事、咨询等法律援助义务。在澳大利亚、新西兰、英格兰和威尔士都有大量的志愿者参与刑事法律援助行动，用义务的方式来弥补政府经费的不足。②要充分发挥社会团体在法律援助中的地位和作用。从我国法律援助的实践来看，参与援助的社会团体主要包括各级工会、妇联、残联、共青团等组织，上述社团组织参与法律援助活动，一般都通过设立社团法律援助组织的方式，由其所属的人员对外以社团法律援助组织的名义开展工作。囿于专业人才的缺乏，其参与援助的活动形式一般仅限于法律咨询、代写法律文书、非诉讼代理等形式，很少出现直接代理诉讼和刑事辩护等形式。因此要大力培养、接纳具有一定专业知识的人才参与社会团体的法律援助活动。③要充分发挥法律院校在校师生在法律援助中的作用。高等法律院校的教师是法学理论的探索者，完全有能力指导学生开展法律援助实践活动。据统计，截至2005年底，我国已有法学本科专业的高等院校559所（这一数字不包括独立院校以及各类法学专科院校），法学专业的在校本科生和研究生合计达30万人，其中本科生为20多万人，法律硕士专业学位研究生2万多人，法学硕士研究生6万多人，法学博士研究生6000多人。法律专业的学生对社会实践感兴趣，有热情，如果能把这些人组织好，将对我国法律援助的发展提供强大的智力支持。

其次，现有的专职法律援助机构和其他社会团体提供的法律援助应主动给农民以更多的关注，即变被动服务为积极主动服务。中国农民普遍受教育的程度较低，加之传统文化的影响，主动维权的意识不强；少数虽想维权，但不知向何处申诉或无力申诉。因而客观上农民享有的法律援助还不够普遍，以致于造成事实上法律服务资源分配的不平衡。为此，当前各级各类法律援助机构对农民法律援助的重点是有针对性地、制度化地进行法律宣传和咨询，使之成为经常性和普遍性的活动，使广大农民的法律意识得以提高，知道权利何在，如何维权。继而在此基础上，提供各种诉讼服务，帮助农民实现其合法权益。

再次，进一步完善司法救助的途径和方式。人民法院和人民检察院作为我国专门的司法机关，应当探索如何更好的为弱势群体服务。正如最高人民法院院长肖扬在部署2007年人民法院工作时所指出的那样，“如果没有对困难群众、困难群体特殊的制度保护，法庭就容易变成诉讼技巧的竞技场，强者和弱者在形式主义面前会很难获得实质正义的平衡，这绝对有违我们的初衷，我们要提倡更耐心一点地倾听弱势一方的声音”。完善司法救助必须进一步更新司法理念，改革司法体制，拓宽司法救助的范围和领域，将司法救助的领域从诉讼前和诉讼中逐步拓展到诉讼终结后的执行阶段，例如建立执行救助基金、对部分申请执行人进行经济救助或救急资助等。进一步建立起全国范围内的司法救助专项基金，从而为司法救助创造更为广阔的发展平台，彰显司法人文关怀。

（二）加强乡镇司法所建设，规范法律援助运行

司法所是设置于乡镇人民政府的国家司法行政机关，是县级司法行政机关的派出机构，司法助理员则是基层政权的司法行政工作人员，他们是中国司法行政机关的神经末稍。在我国农村，大部分的乡镇不是设立了司法所就是在乡镇政府中设置了司法助理员这一职务，他们在乡镇政府和县司法局的指导下工作，主要负责调解委员会和法治宣传教育工作，工作范围从解决打架斗殴到山林地界纠纷和离婚调解等。可以说乡村司法所覆盖面广，扎根农村，熟悉农民经常面临的法律问题，而且可以作出较快的反应，能够避免矛盾的激化，最适合作为农民法律援助机构。从成本效益角度看，法律援助机构可以设立在乡镇司法所之内，或采取“一套人马，两块牌子”的形式，以充分利用现有资源。

司法所在农村开展法律服务工作具有天然的优势和客观的需求。一方面农民迫切需要法制宣传，只要工作有针对性和实用性，农民都会乐意接受；另一方面，从党政部门来说也需要司法所做好参谋，以实现依法治乡和依法治村。一些乡镇领导也认识到司法所就象农村卫生院那样不可缺少，一个缓解了农村缺医少药的问题，一个缓解了农民对法律援助的迫切需要。一些地方司法所定下了“小事不出村，大事不出乡”的目标，客观上为农民提供了法律援助。因此把乡镇司法所建设成农民法律援助机构和现实与需要相符合。

但是把乡镇司法所作为农民法律援助机构显然加大了司法所的工作负担，因此必须加强建设力度。一方面要得到党政领导的重视，另一方面是要提高队伍的素质。现实中有的乡镇司法员是兼职从事，专职司法助理员中很多以工代干、以农代干，缺乏人员编制，文化程度偏低，形成成分多元化、管理多重化、待遇多样化，对开展基层法律援助工作非常不利。要建立健全法律援助机构就要积极推进乡镇司法所的建设。

首先，要加强司法所的组织建设。乡镇司法所要发挥作用必须要身份合法，机构的立户和列编问题是关键。机构列入乡镇政府管理系列有利于把法律援助工作纳入乡镇工作规划，促使乡镇领导将其作为一项工作职责，有利于理顺管理关系、改善办公条件及解决办公经费，同时便于在法律援助工作中协调各个部门。其次，要加大对乡镇司法所人员的政治、业务素质培训，提升全心全意为农民服务的意识和业务能力，通过吸收法律专业毕业生等途径来壮大法律援助队伍。最后，要明确乡镇司法所有关法律援助的职责和制度建设。司法所作为政府机构系列之一，其本职工作是指导村民调解委员会，参与社会治安综合治理，进行法制宣传及刑满释放人员的安置帮教工作。仅2004年，全国各地司法所就调解疑难纠纷51.7万件，协助基层政府处理社会矛盾纠纷近50万件，宣讲法律近54万场次，受教育人数约2.9亿人次，开展矛盾纠纷大排查2307万次，制止群体性上访和械斗10万次。如果将其作为法律援助机构，它要负责免费为农民提供法律咨询，提供能最大限度维护农民合法权益的解决方案，及作为农民的代理人进行维权行动。这就必须处理好与现存乡镇法律服务机构的关系。与律师在城市提供法律服务相对应，乡镇司法服务所主要在农村为农民进行服务。到2004年底，全国已经建立了乡镇（街道）法律服务所近40982个，共有96000名工作人员为基层群众提供各类法律服务。但在许多乡镇，法律服务机构就在司法所下设立，人员也多有交差。如果不能理顺法援机构与法律服务机构的关系，农民在寻求法律援助时很可能被以各种理由推到法律服务所进行有偿服务，法律援助就会有名无实，司法所就变成法律服务机构的“掮客”。为了避免这种情况的发生，首先要明确法律服务所的独立性，要求其与司法所进行“脱钩”；同时制定完善的制度，对于符合援助条件的不得推诿，也不得要求农民到法律服务所寻求帮助，进行援助工作的定岗、定人、定责、定目标，建立工作责任制和监督投诉机制。

其次，要明确法律援助的范围和程序。范围应包括刑事、民商事和行政案件。只要农民认为自己的合法权益受到侵害都有可以寻求法律援助。程序上要先由农民向法律援助机构提出申请，放宽援助条件；有的人担心法律援助成为所有人的免费午餐导致无理缠讼，其实农村中先富起来的农民为了得到更优质的法律服务会选择聘请律师等方法维护自己的权益，因此不能因为这一担心而使大部分农民支付较高的维权成本或失去维权机会。

一般而言，如果不涉及行政权力，乡镇司法所援助机构可以完成农民的法律要求，但当行政权不当运作侵害农民权益时，乡镇司法所出于行政级别和当事人一方的地位，就不再适合作为援助机构。这时应建立某种制度要求律师介入。司法所作为援助机构的便利之处是其上级主管部门负责对律师的管理。按刑法和律师法的规定，司法局、法院有权指派律师承担一定的法律援助任务。通过制定相关条例要求基层司法所在发现法律援助涉及行政机关时，应向上级司法行政部门请求指派律师为当事人提供法律援助任务，使当事人得到更优质的服务。

（三）建立国家财政支持与社会慈善行为相结合的法律援助模式

纵观发达资本主义国家法律援助机构的组织形式大体有两种模式。一是以英美为代表的，主要靠政府资助的独立的私人团体进行的法律援助，具体由律师协会、各种私人基金会、律师个人等进行，国家对法律援助局限于原则指导和财政支持，受援对象是社会地位低下的特定阶层。二是以瑞典和丹麦等国为代表的，将法律援助纳入国家的福利制度体系，由国家设立专门的组织机构，雇佣专门的人员进行法律援助工作，其法律援助面向全社会。在这种体制之下，法律援助作为国家的一种责任得以充分体现，但给国家财政造成的压力相对较大。

我国作为一个人口众多的社会主义发展中国家，经济发展水平还不高，目前难以单一照搬瑞典丹麦模式，或者英美模式。首先，我们还缺乏由国家负担大规模法律援助费用的经济实力，不可能立即采纳瑞典丹麦模式。其次，作为社会主义国家，我们的国家性质决定了我们不应当长期将法律援助局限于特定社会阶层的少数人，相反地，应当逐步扩大法律援助的受援对象，以更大范围地保障人权，特别是更好地保障占中国绝大多数的农民的人权，积极开展法律援助，这也不是英美模式可以解决的。权宜之计就是国家提供必要的财政支持，同时辅之以动员社会力量，取得社会各界人士的慈善捐助。这样既体现法律援助的国家责任原则，又有助于解决在国家财力有限的情况下制约法律援助事业发展的问题，使中国的法律援助事业健康发展，也使我国的法律援助事业变得真正有效和温情。