内容摘要：森林资源产权的界定和边界的清晰是对森林资源进行有效经营、管理与保护的前提和基础，然而我国无论在森林产权主体的明晰和客体的规定上都有很多不足之处，应在主体的范围、权利的内容、权利的行使方式及客体的范围、激励机制上都应当进行完善。

一、对森林资源产权制度的认知

产权是源于经济学上的一个概念，“产权是指由经济活动主体所拥有的并被社会承认的一组具有经济价值的权利。”[1]；“产权是一束依情况受到限制的使用价值产生的权利构成。”[2]可见，从法律的角度来看，产权也就是关于财产的权利，是法律意念上抽象的、立体的概念，不仅仅是一个或几个权利，而是一束权利，并且各项权利之间相互联系、相互影响。

森林资源产权即将产权理论运用于森林资源领域，其具有产权的共性，又有其个性，表现为：首先，森林资源产权是一束复合型权利，其内容非常丰富，并且随着社会、经济、科技和人类生态意识的发展，将更加丰富；其次，由于森林资源本身的结构组成的生态统一性，森林资源产权具有整体关联性和紧密联系性；再者，又由于森林资源作为一种特殊的公共资源，具有政府约束性，其所有权人不能任意处置，而且因其公共性又使其具有外部性，森林资源产权本身的排他效力必然有所限制。

二、我国森林资源的现状及原因探析

根据我国《森林法》第三条的规定可以推断出我国森林资源就客体分为森林、林木、林地，就主体原则上分为国家和集体，但个人可对林木享有所有权，就内容分为所有权和使用权。但根据我国《森林法实施细则》第二条的规定，森林资源还包括“依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”，并且该条第二款解释森林“包括乔木林和竹林”，可见并未把野生动、植物、微生物包括在森林的概念之内。

第六次(1999～2003) 全国森林资源清查结果表明, 我国森林面积1.75亿公顷，覆盖率已超过18%，森林蓄积124.56亿立方米。与第五次清查(1994～1998) 相比,有林地面积增加1596.8万公顷，森林覆盖率增加1.66个百分点，森林蓄积量增加8.89亿立方米，林分每公顷蓄积增加2.59立方米，商品林与公益林的比例由83：17转变为63：37。可见，我国森林面积持续增长，森林蓄积稳步增加，森林质量有所改善。但是另一方面，林地总量不足、分布不均、质量不高、林地流失严峻、林木过量采伐相当严重等。我国森林资源的现存问题具体可以从以下几方面看出：

（一）国家所有森林资源的现状和原因分析。

国有林区是国家重要的生态屏障和木材生产的战略基地，森林资源占全国总量的４２.３４％。中国正式实行市场经济体制已近３０年，但中国的国有林场还实行着单一的国有国营的林业经营管理模式，旧的经营管理体制已严重制约了中国林业进一步的发展和森林资源的保护。长期以来林区人“靠山吃山”、“资源依赖症”严重，职工生活窘困，毁林、盗伐现象屡禁不止，陷入了越穷越砍、越砍越穷的恶性循环。国有林业企业事业人事臃肿，非生产性支出过大。在新中国历史上，哪里有国有森工企业，那里的森林砍伐就最严重，生态保护问题就最为脆弱，水土流失就最为严重，这是不争的事实。

探析此种现象背后的原因，主要是因为国有森林自然产权界定不明晰，权责混乱。我国国有森林资源是国有资产的一部分，国有资产产权的界定，我国的宪法和法律已明确规定: 全体人民是国有产权最终所有者, 国务院是国有资产的所有者代表, 国有资产由各级政府分级管理、委托经营。但是全体人民作为整体国有森林资源的产权主体, 是个象征性的抽象概念，更缺乏有效的途径行使其所有权权能，对森林资源的经营、管理、保护方面进行监督和约束。而国务院作为中央最高行政机关，更多的只是宏观上的管理、调控，产权最终具体落实到地方各级政府及其林业部门，然后再由政府委托给当地的国有林业企事业单位, 并通过下达一系列的指令性计划直接组织国有林的经营，并对经营主体具有监督管理权。但地方政府及其部门一般只关心本部门、本单位和本行业的经济利益，追求本级政府经济的增长和财政收入的增大，而对森林资源生态环境保护的社会公众利益则漠不关心。同时国有林的被委托者, 即国有林业企事业单位, 作为投资者的主体地位不独立，往往出现内部人控制的局面，其职能常常由林业主管部门或地方政府代行，因此往往成为政府通过超额采伐消耗资源而实现财政增收的工具。

（二）集体所有森林资源的现状和原因。

集体是我国森林资源所有权的另一个重要的产权主体，但集体森林资源的状况并不容乐观。农民个人没有造林护林的利益激励，没有生产的积极性，目前一方面是大面积荒芜的山地，需要投入大量的人力；另一方面，成千上万的剩余劳动力需要找到出路，形成人力资源的政策性浪费。[3]根据有关部门的权威测算，我国农村集体林业资源总经济价值至少高达两万亿元以上，[4]盘活利用这笔巨额集体资产是个急需解决的并有着重大意义的问题。

究其原因，首先就林地而言，我国《土地管理法》规定土地权属分为国家和集体所有两级体制，集体森林资源所有的林地自然归劳动群众集体所有；就集体森林资源的林木而言，《森林法》及相关法律均规定属于集体所有。然而劳动集体、劳动群众是一个集合、抽象概念，两个词都缺少具体性，实际上农民个体并没有享受到所有权的好处，其所有权往往最终落到了集体经济组织、村委会、村小组等的手中，“集体”对农民所造林木可以任意经营、收益、处置，这种理论上的模糊必然导致实际权利行使混乱、不确定和低效率。另一方面，我国林业政策缺乏长期稳定，难以对农民产生信任机制。改革开放以来, 我国林业产权每3～5 年就有一次大的政策变动。改革开放初期(1980～1983) 林业实行了“三定”(即稳定山权和林权, 划定自留山, 确定林业生产责任制) ，1985年全国集体林区进行了木材市场开放, 1987 年又改为独家经营,1993年又重新开放，90 年代全国又进行了森林分类经营和拍卖荒山荒地，1998 年部分地区又实施了天然林禁伐政策。这种政策上的反复可能有其历史因素，然而客观上却引起了一系列的副作用。如降低了生产者投资的积极性，导致了森林的滥砍滥伐。

（三）潜在可利用土地的现状及原因。森林资源的一个重要组成部分即林地，它是发展森林相关产业的前提和基础，是一个国家宝贵的自然资源。改革开放以来, 我国林产品的进口量越来越大, 1999 年进口林产品费用达86 亿美元，而林产品进出口净额也是逐年增长的,1999 年达到59 亿美元。同时我国有占国土面积6 %的宜林荒山至今得不到绿化,还有许多疏林地和灌木林地。最近的研究还表明, 全国近1/ 3 的沙漠有较充足的水分, 可以用来种草种树( 中国中央电视台,1999) 。[5]另外,许多农村劳力每年有几个月在家待业, 而且许多农民就生活在这些无林地,疏林地,灌木林地和宜林沙漠附近。可见，在我国具有发展林业生产所需要的基本要素(或硬件) ??土地、劳力、企业家和资金??但不能生产出国际市场上有竞争力的林产品并同时保护自己的环境时,我们不难想出是因为我国的软环境，政策制度，尤其是产权制度的欠缺。

（四）非森林、林木、林地森林资源的现状和原因。非森林、林木、林地森林资源包括那些以森林资源或生境为生存条件的野生动植物，包括林下灌木、药材、花卉、食用菌等森林其他经济性资源，和森林环境的生态资源。

然而由于森林法上并未对其权属及其行使方式做出明确规定，导致客观上经营者若要管理或采伐属自己所有的林木，必然会侵犯到国家、集体的森林其他经济性资源的所有权，这样不利于这类资源的保护，因为其权利主体的抽象性和不确定性更容易使这些权利显示其外部性而且更容易遭到破坏。

三、我国森林资源产权制度改革和完善建议

可见，在我国开展森林资源产权制度改革不是应不应该的问题，而是如何进行改革的问题。

（一）国有森林资源产权制度的改革和完善

1．实现我国国有森林资源产权的清晰，分离国家森林资源所有权和经营权。首先明确规定除法律规定属于集体、个人、单位及其他组织所有的森林产权外的森林资源均归国家所有，并且要界定清楚国家产权与其他产权的界限，防止国有财产与其他财产的混同，防止国有资产流失。

关于如何分离森林资源所有权和经营权，下面提出两种可行方案。第一种是国家林业局已批复黑龙江省伊春市林权制度作为改革试点实施的，将国有林地交于个人承包经营，即把林地交给职工经营，使职工利益和国有林区造林、营林的事业完全融为一体，群众“花自己的钱办自己的事”，以期实现森林资源可持续经营和改善林场职工的生活水平。第二种方案是借鉴加拿大的公有林经营管理经验，将国有森林交于专门的从事森林经营与管理的企业去经营。加拿大是一个典型的资本本主义国家，但是森林所有权绝大部分控制在政府手中，据加拿大自然资源部1993年统计，总体上看，联邦政府占有的森林为23％，省属部分占71％，其余为私有。虽然政府控制了森林所有权的绝大部分，但政府并不直接参与经营森林，而是通过协调或合同这种法律形式，将森林委托给私有林业企业去经营。这就克服了政法部门因集行政权、所有权和经营权为一身而可能带来的种种弊端。协议的形式和种类各省有所差异。据了解，在安大略省，政府和企业直接的协议形式是“森林经营协议”。这一协议的基本特点是：1.经营面积大，期限长，一般要求在20年以上；2.产权关系简单明了，企业只对协议区内的林木有采伐经营权，无土地所有权；3.政府负责对协议区内公有土地上的到了设施进行投资修建；4.企业负责更新，政府免费提供苗木和种子；5.企业按规定向政府交纳林价和土地使用费；6.政府对每年企业的采伐量有限额规定；7.企业向政府申请签定协议时，必须同时呈交总体经营规划，协议签定后，每年必须向政府申报年度工作计划，经批准后才能获得年度采伐许可证。[6]由于我国森林产权结构与加拿大很相似，值得我们借鉴，只有把森林资源的所有权与经营权划分开来,使所有者(国家)与经营者(森工企业) 之间形成一种经济或契约关系,才有可能建立起完善的产权制度。具体来说首先是要通过立法明确代表国家行使所有权的部门与森林经营者之的区别,分别给以清晰明确的定位，并相应行使其各自的职能，防止权利的混淆和行政机构的越除代庖; 其次是要规范所有权部门与经营者各自的责任, 使之各负其责。

2．对森林资源类型做公益林和商品林的划分。应当根据森林资源的自然属性，生态结构特点，将森林分为公益林和商品林，实行不同的经营方式和管理理念。因为森林经营保护是一项长期的任务，光靠财政支出来支持是不现实的，而且也是低效率的，但是全部实行商业化，容易导致只追求经济利益而难以发挥其社会公共产品的功能，不利于于生态安全。生态公益林以生态利用为主，满足人们对森林生态环境效益的追求，提供的是一种严格意义上的社会产品或公共产品，按照公共产权理论，生态公益林产权结构的最佳选择是公有产权形式，归国家所有或集体所有，应将公益林具体落实到山头地块；而商品林，顾名思义，以生产商品为目标，以追求经济利益为目的，在此，应充分引入经济激励机制，要采取私人产权结构，更有利于提高商品林经营管理的积极性，以物质利益引导更多的社会资金、人力、管理经营等。但是在我国，目前真正的私人占有商品林的资源量还非常有限，这样不仅不利于商品林的发展，而且不利于生态保护，因为商品林经营成果的好坏更重要的意义在于可以填补生态公益林保护所带来的木材供应短缺，可以缓解林产品的市场供求矛盾。

    3．建立森林资产价值评估体系，实现对森林资源的资产化管理。由于森林资源本身的宏观性、不确定性，将其转化为货币显得尤为必要，这不仅是森林资源得以保值增值和对森林资源实行有偿使用的前提，也是森林产权得以参与市场交易实现产权优化配制度基础，更是社会和群众对森林资源经营管理予以监督的依据。因此, 在对森林资源有偿使用的管理过程中,必须建立起可信赖的评估机构，采取尽可能多的手段，客观地、公正地对森林资产进行科学的和符合市场价值的评估。

(二)集体所有森林资源产权制度的改革和完善

1．集体所有森林资源产权的重新设计。改革现行集体森林资源产权，稳定和完善林业家庭联产承包责任制，以使农民对林业经营产生信心，积极投资投劳，关心和保护劳动成果。实际上，自2003年全国林业工作会议后，国家已先行以福建、江西、辽宁、浙江四省为试点省份，开始实施“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”政策，深化实施集体林权制度改革。改革的重点就是从明晰产权入手，重塑林业微观经营主体，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，确保林地经营者的收益权。这与农村土地联产承包制相类似，具体做法是将集体林地均分到户（联户），以法律形式颁发林权证，将集体林变成真正意义上的私有林；[7]建立林权流转平台，农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现；通过配套改革，建立林业要素市场和服务平台，规范林权的依法规范流转，促进人才、资本、科技等各种生产要素向林业聚集，盘活森林资源，缩短林业经营周期，促进林业发展和林农增收。

2．改革现行森林税费制度。近年来，国家陆续取消了森林资源补偿费、林业建设保护费，2005年又取消了除烟叶外的所有农业特产税，林业税费负担有所减轻，这标志着我国林业税费改革迈出了新的步伐。但是林农的税费负担仍然较重，目前仍占26%，仍有较大减少的空间。同时，政府财政投入不足，林业经费使用不规范。林业具有生态、社会、经济三大效益，本应得到国家和全社会的资助和扶持。实践中，林业系统得不到财政足额拨款，经费不足，只好挤占、挪用育林款，严重违背了设立征收育林费的初衷。根据我国工业反哺林业”的政策，首先要简化征税环节，取消与林业经济发展不相适应的税费，合并重复设置的税种。其次，林业税目和税率要体现国家产业政策的合理要求，如鼓励发展人工林、退耕还林、荒山造林和以节约资源消耗为主要目的的木材综合利用等；限制天然林的开发利用、林地逆转和与环境污染等项目；再次要改革林业经费征管制度，大幅度降低林业经费征收标准甚至取消林业经费，减轻林农负担。改革林业经费管理办法，保障征收资金专款专用，取之于林，用之于林。

3．稳定森林资源产权政策，制定出长期的、有远见的产权政策。首先，林业生产者需要比其他行业(如农业) 更长期、稳定、可靠和完善的产权制度。我国自1998 年实行的农业承包合同“一定30年不变”在林业生产上的推广可以使农民多种周期短,见效快的果树, 经济林和一些速生丰产林，但不利于鼓励私人和企业进行长期投资投劳。建议可以把承包的期限延长到50～60 年。广东、福建等地近年来的实践证明这种作法对促进私人和企业对林业生产的投入是有很大作用的。二是对一些条件差的如荒山、荒地、沙漠等进行拍卖。对这部分土地实行更长期（如99年）或永久地交给农民使用。

（三）潜在可利用地的产权制度设计

设计潜在可利用地的产权制度，首先要实现产权机制度的激励作用。对荒山、荒地、梳林地甚至一些沙漠地区进行植树造林，不仅是一个造林产业更是一项生态事业，国家和社会应当予以充分的激励机制和优惠政策。首先，应将承包的期限尽量延长，从现在的30年可以延长到50～60 年。另一方面不仅应该取消使用该类土地的要求的相关税费，在开发此类土地的初始阶段或其他关键而脆弱的阶段，要加大财政支持力度，促进政府投资和社会资金的融入，保证开发经营人得以实现其劳动和投资的价值。

（四）非森林、林木、林地资源的产权制度的完善

    应在森林及相关法律上规定非森林、林木、林地资源的产权，这样有利于激励产权主体尤其是商品林的经营主体采取措施实现对森林资源整体的经营、保护，通过长期保护以实现可持续的诸如森林环境经营权，获得其他动植物，微生物的收益权等权益，通过科技投入发现更多潜在的有经济价值的动植物、微生物等，在实现经济利益的同时保持了森林资源的多样化，同时有利于生态的平衡和安全。当然若商品林中有存在法律规定需要保护的珍贵野生动物、树种的以及其有科学、文化价值的其他生物、非生命物体的，国家委托经营者对其进行保护，此时国家应当提供协助，并给予充分的补偿。