自2000年以来，全国信访数量一路高涨，用“信访洪流”来形容这种汹涌的态势不算过分。虽未经精确的统计，但其中涉诉信访一直占据很高的比例，少数信访事件直接影响到法院的工作秩序。人民法院受理案件的80%在基层法院，涉及基层法院的涉诉信访量自然最大。基层法院如何构建和谐信访机制，成为当前探讨的热门话题。深入探究基层法院在新时期信访工作中面临的困难与挑战，剖析其成因，寻找解决办法，对构建和谐信访显得十分必要。

2007年6月，我们采取走访基层法院领导、中层干部、一线审判人员、召开座谈会、查阅统计报表、阅卷调查等方式，对基层法院在构建和谐信访中的相关问题进行了专题调研，探讨对策。海安县法院刚刚被最高人民法院授予“全国优秀法院”称号，是江苏省获得该称号的唯一一家基层法院，很多成功经验和做法值得借鉴。因此，笔者借助该院的情况，分析探讨问题，提出解决办法和建议。

一、当前基层法院信访工作中的新情况和突出问题

随着我国社会经济的迅速发展，拆迁、破产、农民工工资、劳务中介中出现的问题日益突出，也成为人民法院审判、执行、信访中的难点问题，是信访量难以下降的重“灾区”。

一是城市化进程中的问题涉及面广影响深。随着城市经营节奏加快，大面积拆迁和土地征用在各城镇推进，引发开发部门与城镇拆迁户和失地农民间的矛盾，导致了不少诉讼案件和信访的发生。原因主要是拆迁行为并不完全是为公共利益考虑，政府在拆迁中存在自身利益，拆迁许可证发放人、拆迁安置裁决人都为政府职能部门，导致违法违规发放拆迁许可、拆迁补偿标准偏低、拆迁裁决程序不透明、裁决主体缺乏中立性等问题的发生，人民群众对此缺乏信任度；还有的地方拆迁补偿不到位、拆迁安置不落实、工作方法不当等。正如有人所说：“政府既是法官，又是陪审团，还是行刑者。他们既是开发商，又是买主，同时还是管理者。”当然，个别拆迁户想借机发拆迁财，拒不接受拆迁补偿，漫天要价，也是拆迁案件大量发生的原因。

二是企业破产案件审理中来信来访问题突出。在审理政策性企业破产案件过程中发现，因原国有、集体企业中存在大量问题，导致信访尤其群体性上访事件居高不下,主要表现为十种类型。1、“惩治腐败型”，认为企业破产系腐败所致，要求惩治腐败分子，还企业本来面目。２、“心理不平衡型”，破产企业负责人或中层干部等骨干分子，因企业破产影响其地位、经济利益等，借故上访。３、“不理解型”，上访人年龄偏大，传统观念较强，对企业破产感到无所适从，希望政府挽救企业避免破产。４、“个人利益型”，上访人认为企业破产致其利益受损，提出不合实际的要求，索取高额补偿。５、“适用政策型”，上访人手持文件情绪激动，有较强的期望值。６、“弱势求助型”，上访人为涉及破产企业的老职工、工伤人员、特困户、遗孀和原企业历史遗留问题的等，要求特殊待遇保护，诉苦、发牢骚成为常见现象。７、“无理取闹型”，此类人员能够接受企业破产的现实，但想出气，往往借助社会上的一些不正常现象，或破产清算组工作人员工作中的失误或口误，提出一些无理要求，混淆是非，另有所图。８、“造谣惑众型”，上访人为达到某种目的，编造某些与政策相悖、且不能实现的谣言，采取串联串通的方法，唆使职工上访，企图扩大事态。９、“聚众闹事型”，利用职工对企业的感情，精心组织、策划，有组织、有分工，堵政府部门大门，甚至交通要道；限制工作人员人身不让吃饭，甚至连大小便都不允许。10、“盲目跟从型”，破产企业职工感情、利益相连，只要有人借故煽动，便无主见，不辨是非地盲目跟访，易形成集访、群访。

三是拖欠农民工工资问题仍有矛盾激化的可能。现实表明，我国已有超过三分之一的农村剩余劳动力转移到非农产业，在推动经济快速发展的同时，农民工资被拖欠问题成为一大社会矛盾。经中央及各级政府积极采取对策（如市场准入），这一问题已有很大改善，但并未得到根本解决。民工法律意识不强，又处于弱势，往往因缺乏法律知识和有力证据而难以获得诉讼救济，便将信访作为唯一的“救命稻草”。民工工资影响民工家庭基本生活，且该类纠纷有群体性特征，易激化引发集体访、闹访。

四是劳务中介中存在的问题一直很严峻。从法院收案的情况看，国内劳务中介和涉外劳务中介问题同样突出。国内中介主要存在以下问题：1、无证经营赚黑钱。2、超范围开展职介。3、试工为名白骗劳力。4、空头承诺不兑现。涉外劳务中介的主要问题有：1、国内劳务中介机构经营涉外劳务中介。2、劳动力素质偏低出国困难，使非法劳务中介有机可乘。3、一些法院审判中对涉外劳务中介行为过分放松标准也是一个值得注意的问题。

二、当前基层法院在构建和谐信访机制中的不足和薄弱环节

基层法院在构建和谐信访机制中，信访量居高不下、案多人少、对执行工作投诉不断、两调对接巩固困难等一系列问题，亟需解决。

一是来信来访数量一直居高不下。从海安法院的情况看，2004年共处理来信来访901件次，2005年为936件次，2006年为847件次，2007上半年为237件次。2006年，通过集中接访等一系列压降信访的活动后，信访数量略有下降，但绝对数量仍然偏高。当然，这些来信来访中，大多数为法律咨询和申诉，涉及对审判、执行不满的只占很小比例。认真分析对审判、执行不满的信访件，大多数确实与我们工作中的瑕疵存在一定关系。如个别审判人员制作裁判文书存在说理简单、不确切、不到位问题，当事人提出疑问后，又不作耐心解释，引发当事人投诉。有的审判人员对双方当事人态度有别，对一方用语不当，甚至粗暴，引发信访。个别审判人员漠视当事人的知情权，不积极履行相关的告知义务。

二是执行案件的信访量在涉诉信访中比例最大。从海安法院的情况看，2004年处理的来信来访中，执行395件次（大多数为咨询），占43.84%，申诉和申请再审28件次，占3.1%；2005年执行406件次，占43.38%，申诉和申请再审29件次，占3.1%；2006年执行148件次，占17.48%，申诉和申请再审18件次，占2.12%；2007年上半年执行63件次，占26.58%，申诉和申请再审13件次，占20.63%。执行难问题未得到根本扭转，是执行信访居高不下的客观原因。主观上，当事人和执行人员都有一定问题。一些当事人打官司的风险意识淡漠薄，认为法律文书生效后只要向法院申请执行，不论被执行人是否具有履行能力，法院都一定要执行到位，不切实际地寄予太高的期望。个别当事人对法院执行程序似懂非懂，随便猜疑，也是引发信访的一个因素。从执行人员方面而言，个别执行人员对执行工作特别是程序运作宣传、解释不够，对待当事人态度生硬；个别案件该及时采取措施的没有采取，该穷尽的执行措施没有穷尽；都是引发信访的重要因素。

三是案多人少问题一直困扰着基层法院。随着形势的发展，收案数量的不断上升，基层人民法院人员编制不足的问题日益突出。就海安法院而言，1996年定编时，正式编制143人。当年，法院全年收办案件4000件左右。近年来，海安法院的收案稳定在7000至8000件左右，人员编制非但没有上升，反而在机构改革时有所下降。案多人少，工作负荷过重，必然导致部分矛盾易激化案件难以做过细的思想工作，引发当事人不满情绪。今年4月，国务院新的诉讼收费办法实施后，从前三月的情况看，收案呈现暴涨之势，审判人员的工作量一度成倍上升，审理案件过程中忙中出乱、出错的情况很难避免。同时，由于人手紧，年富力强的干警都充实到了审判、执行一线，专职信访人员大多为50岁开外、年近退休的老同志，体力不足，吸收新知识的能力相对较弱，很难保障信访工作的质量。

四是办公经费不足矛盾更加突出。多年来，基层法院经费不足问题一直比较普遍。经费来源一是财政拨款，二是法院自身收费。过去，法院支出水平较低。近几年来，随着现代化建设加速，设备、车辆投入较大，运行费用大大增加；同时，国家公务人员工资标准不断上调，相应费用不断提高，法院支出水平大幅度提高。现国务院大幅压降了诉讼收费标准，但没有出台配套的财政保障措施，地方财政未能同步追加拨款，所以法院收支矛盾日益突出。基层法院对弱势群体诉讼费的减、缓、免法律援助难以依法实施，成为信访引发的诱导因素。同时，实施信访流程管理、变上访为下访等都需要一定经费投入，当办案经费得不到保障时，这些都只能纸上谈兵。

五是诉讼调解与大调解对接的长效机制问题尚未解决。除了通过公正高效审判维护社会稳定外，指导人民调解工作，加强诉讼调解与大调解的对接，是新时期基层法院推进构建和谐社会以及建立和谐信访机制的重要内容。随着改革的深入，各种社会矛盾日趋突出。传统的人民调解机制已不能适应形势发展的需要，也正因此，大调解机制应运而生。诉讼调解与大调解机制的紧密衔接，有效地消除了化解各种矛盾纠纷机制上的“真空”地带，纠纷处理的及时性得到了充分保障；大调解机制的主动性及“软性”与诉讼的被动性及“硬性”的互补，有效地提高了纠纷处理的效果，并对压降信访量具有重大意义。人民法院对大调解工作应当不缺位、不错位、不越位，同时也要适应新形势，积极参与社会治安综合治理，及时予以补位。与此同时，我们应当看到，对接工作的硬性考核机制还没有完全建立起来，难以保证工作的长效性，处理不当，很可能使对接工作成为一阵风。

三、基层法院构建和谐信访机制中如何最大限度发挥作用的思考

推进和谐信访机构建设，需要发挥各部门的综合职能，基层法院在其中的作用自然是不可替代的。当然，由于历史的、现实的种种因素的制约，基层法院所能发挥的作用又是有限度的，因而如何最大限度地发挥基层法院在构建和谐信访机制中的作用，成为值得深入探究的新课题。笔者认为，以下几个方面的工作必不可少：

一是要自觉接受党的领导，坚持人民法院的独立审判地位。我国宪法明确规定，中国共产党是国家的执政党。国家的一切大政方针都由党制定，并在党的领导下推进。因此，基层法院必须始终保持正确的政治方向，自觉地将各项工作置于党的绝对领导之下，在政治上、行动上与以胡锦涛同志为总书记的党中央保持高度一致，将审判、执行、信访工作融入构建和谐社会的进程中。比如拆迁工作中有些影响社会稳定的问题，仅仅靠法院的审判工作并不能完全解决，还有待法律的制定、修定和完善，而这一切都要在党的领导下由立法部门去完成。再如上述所言的人员编制不足、资金缺口很大的问题，不依靠党委撑腰、政府支持根本无法解决。从海安法院这几年的情况看，要营造良好的信访环境，首先要争取党委、人大、政府对法院工作的领导、监督和支持。同时，我国宪法之所以将国家机构分为立法、行政、司法机构，在强调各机构相互支持、相互配合、相互制约的同时，实质上也是承认各机构间的相对独立性。基层法院应根据宪法确立的人民法院在国家机构中的地位、职权，坚持依法独立行使审判权，认真履行宪法和法律赋予的职责，才能真正为构建和谐机制作贡献。

二是要公正高效地履行审判职能，从源头上预防和减少信访问题的产生。切实加强政治思想教育，打牢公正廉洁司法的思想基础；切实加强制度建设，坚持用制度管人管事；不断加强业内外监督，确保审判权、执行权规范运行。通过切实可行的措施，全面提升干警的政治、业务素质，不断改进审判作风和工作作风，努力提高审判质量和效率水平，防止因司法不公、不廉等引发信访矛盾。建立健全民商事矛盾纠纷及自诉刑事纠纷的调处机制、行政矛盾纠纷的协调机制、执行过程中的和解机制，充分发挥调解在化解矛盾纠纷中的优势。坚持诉调对接，充分发挥社会各界参与司法调解的积极作用。对涉及复杂利益关系的重大、敏感、疑难案件，要全面考虑群众利益的得失，妥善协调各方面的利益关系，确保调解质量。对于判决的案件，认真做好法律释明工作，引导当事人服判息诉。通过耐心细致的调解、法律释明工作，最大限度地做到案结事了，实现法律效果和社会效果的统一，真正从源头上预防、减少信访问题的产生。

三是要完善执行威慑联动机制，在信访重点领域解决问题。为从源头上解决“执行难”问题，应当强化措施，建立“党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、政法委牵头、法院主办、各方联动”的执行威慑联动机制。严格依法公正行使强制执行权，进一步建立健全各项执行工作制度，努力提高执行能力；进一步增强执行工作透明度，维护当事人的知情权，提高社会公信度。建立执行案件信息管理系统，通过将有关被执行人的基本信息，与人民银行的企业和个人信用数据库系统及工商行政管理、房地产管理、工程招标管理、出入境管理、车辆管理等部门信息管理系统链接形成信息共享平台，以限制或禁止不履行生效法律文书确定义务的被执行人融资、置产、出境、日常消费。建立健全县内基层协助执行工作网络以及与周边法院执行协作机制。加大执行工作的宣传力度，定期向县内媒体通报被执行人的相关信息，由媒体对有履行能力而拒不履行的被执行人进行曝光。对拒不执行人民法院判决、裁定的被执行人，符合刑法313条之规定的，将及时移交公安机关追究其刑事责任。严肃查处干扰执行工作的各种违法违纪行为。及时解决经费保障和执行装备问题，使人、财、物等适应执行工作的需要。推动建立特困群体案件执行的救助基金。

四是要加强信访网络建设，进一步畅通、拓宽群众的诉求表达渠道。基层法院应当整合信访工作资源，构建大信访工作格局。在院立案庭建好功能齐全的人民来访接待中心，在各法庭建立专用信访接待室，大力开展文明接访室创建活动。建立覆盖全院各业务部门及派出法庭的信访工作网络，并保证网络正常运行、发挥应有功能。在保持院长信箱、举报投诉热线畅通的情况下，积极推行网上信访、信访代理等便民措施，为群众提供便捷的信访诉求表达渠道，使群众反映问题有去处、有人管。审判信访事项受理、办理要求及程序的规定，提高处理信访问题的能力和效率，努力做到小问题不出庭、一般问题不出院、大问题不出县。

五是要完善矛盾纠纷排查调处工作，把信访矛盾化解在萌芽状态。应当坚持集中排查与经常性排查、重点排查与全面排查相结合，随时掌握信访动态。对排查出的矛盾纠纷及时调处，对不能及时调处的突出信访问题，要及时上报领导小组，便于逐一落实包案领导和责任人，限期调查处理，使各类信访问题和影响稳定的隐患化解率达95%以上。继续执行“一人一策”方针，有效处理历史遗留案件和进京非正常上访问题。对上级信访部门交办的遗留重点案件要严格实行领导包案，一抓到底，并按“一人一策”方针妥善处理。对每一起信访事项都要有明确的结论和处理意见，凡群众反映合理的诉求要全部解决到位；诉求不合理或当前无法解决的问题要解释到位；诉求不合理、但将要采取其他异常方式进行上访的要教育到位；对经教育后仍进行闹访、缠访、非正常上访的群众要对照有关的政策文件、法律法规处理到位，确保稳得住、不倒流，保证老案减少、新案不增、总量下降。

六是要强化领导和检查考核，确保各项创建措施落到实处。基层法院应当建立院信访和谐部门创建活动领导小组，切实加强对创建工作的组织领导。把做好信访工作作为党风廉政建设的重要任务，纳入中层以上干部廉政责任的范围，层层落实责任。对重大信访事项实行领导包案，包案领导要切实执行“包排查、包调处、包稳控、包积案清理、包老户停诉息访”的“五包责任制”。对因工作不力、渎职失职造成进京去省集体上访或进京非正常上访、发生信访恶性案件、酿成重大群体性事件的，要按照有关规定追究责任人的责任。同时，要把创建工作作为年度岗位目标考核的重要内容，结合半年和年度工作总结，做好考核评比工作，将考评结果与奖惩挂钩，并作为评先评优的参考条件。

　　以上，我们主要论述了构建和谐信访机制过程中，法院自身力量能够做到和应当做到的方面，至于法院人员编制不足、经费保障困难问题，只有在党的领导下，人大立法帮助下，政府支持下，随着社会经济的发展，逐步加以解决，这里不再一一论述。