关于涉河道、农村水利工程设施所有权、使用权及管理权纠纷的调研报告
作者：沭阳县人民法院 发布时间：2013-01-04 浏览次数：3285
一、涉河道、农村水利工程设施纠纷的基本情况
（一）纠纷的主要类型
1、排除妨碍、财产损害赔偿纠纷。水利主管部门（包河道管理局、水务局和具有水利管理权限的乡镇、村委会）与承包人签订土地使用权承包合同，将由其管理的河滩地、护堤地、护渠地对外承包，由承包人在河滩地上种植农作物，在护堤地和护渠地上植树造林。而在水利主管部门将上述地块发包之前，该河滩地、护堤地、护渠地在水利工程设施建成后多年以来一直由当地村民占有使用，土地权属模糊不明，当地村民认为应由其享有所有权和使用权，故清除了承包人种植的农作物和林木，并在原来各自占有使用的土地范围内种植农作物，从而引发纠纷。
2、林业承包合同纠纷。河道管理局、水务局与承包人签订林业承包合同，将其管理的河道、沟渠对外承包，由承包人在河道护堤地、沟渠护渠地上种植林木，并约定林木的收益款分成办法；而河道、沟渠所在地的村民委员会以护堤地、护渠地为农民集体所有为由，又将护堤地、护渠地承包给第三人，从而产生两份林业承包合同，引发纠纷。
（二）纠纷的特点
1、纠纷数量不断增多。据不完全统计，从2006年至2011年，沭阳县共发生上述纠纷350余起。其中2006年、2007年分别为31起、39起，2008年、2009年、2010年、2011年分别达53起、73起、75起、79起，5年平均增长了21.51%。但是，上述纠纷进入诉讼程序的仅为45起，仅占纠纷总数的12.86%。
2、地域性差异明显。由于受到新沂河流域的影响，民事主体涉沭阳河道管理局的排除妨碍、财产损害赔偿纠纷占上述纠纷的65.6%，且集中于颜集、扎下、吴集、耿圩、七雄、李恒等六个基层管理站片区；林业承包合同及涉水务局、村民委员会排除妨碍、财产损害赔偿的纠纷占上述纠纷的31%，分散于高墟、官墩、韩山、茆圩等灌溉系统较为发达的乡镇。
3、纠纷处理难度大。由于历史遗留问题，纠纷的处理结果牵涉到村民个体、村民委员会集体、乡镇、河道管理局、水务局及其下属的水利站、堤防管理所、灌区管理所等多方利益，如果简单地适用法律法规，各方利益将难以平衡，容易引发一方甚至多方的不满，案结事不了。部分案件直接牵涉众多村民的利益，如果处理不当，极易引发群体性事件，影响社会和谐稳定。例如，在臧某诉刘某、郑某、郇某、唐某等四被告排除妨碍、财产损害赔偿纠纷一案中，臧某与沭阳县路南河堤防管理所签订林业承包合同后，在沭阳县潼阳镇代庄段路南河1400米护堤地上植树，但四被告带人砍伐了臧某种植的树木113棵，并运走53棵，村民们见状后亦进行砍伐，并对剩余树木进行哄抢瓜分。由于该护堤地涉及承包人、沭阳县路南河堤防管理所以及潼阳镇潼南村3个生产小组200余户村民的利益，导致纠纷处理难度较大。截至日前，该纠纷仍未得到彻底解决，给社会稳定埋下了安全隐患。
4、隐性纠纷大量存在。课题组在座谈会和走访村民的过程中发现，部分村民对纠纷的处理结果持等待和观望态度，一旦法院对涉诉纠纷作出了裁判，部分与之类似的纠纷将快速涌入法院。如流经我县境内的新沂河，其所有权归国家所有（包括滩地），但河道管理局对不同地段滩地的处理方式有所不同，有的滩地由所在乡镇的农户耕种，有的地段由河道管理局承包给第三人耕种，一旦该合同被解除或确认无效，类似纠纷将很快进入诉讼程序，或者第三人承包的滩地将受到当地村民的哄抢、瓜分，从而引发不稳定因素。
二、涉河道、农村水利工程设施纠纷产生的原因解析
（一）权属界定不明确是纠纷产生的根本原因
1、确权工作开展难。20世纪90年代中期，江苏省水利厅要求对水利工程设施进行确权划界，但大部分水利工程设施修建于计划经济年代，国家在进行河道扩建、修缮及水利工程设施建设时，对土地的征用缺乏规范的审批手续，农村集体土地被征用后未及时转化为国有土地，甚至未对被征地或占地的农民集体给予适当补偿，即使有补偿，也没有留存相应的历史资料，村民要求按现行标准给予补偿，致使确权工作难以有效开展。
2、确权工作不规范。虽然《中华人民共和国河道管理条例》、《江苏省河道管理实施办法》、《江苏省水利工程管理条例》等法律法规、规章规定了河道及水利工程管理范围内土地所有权、管理权及使用权确定方式，但地方政府同意将河道管理范围内的河滩地、河堤地以及沟渠护渠地给当地村民使用时未形成规范性文件，在河道拓宽、修缮及沟渠修建前未对属于集体所有的土地履行相关确权手续。
此外，《江苏省水利工程管理条例》第十条还规定了水利工程设施的管理方法，但水务局在委托乡镇或村民委员会管理水利工程设施时，并未履行相关书面手续，托而不管的问题突出。由于河道及水利工程设施权属不明确，为纠纷的产生埋下了隐患。
（二）现实利益的趋动是纠纷产生的直接原因
在现实利益的趋动下，国家水利主管部门、村民委员会、当地村民之间并产生了利益冲突，从而引发矛盾纠纷。
1、水利部门需解决自身的生存发展问题。在20世纪90年代前，水利主管部门被称为"水大头"，由国家专门拨付经费和工程款用于河道清淤、疏浚（俗称扒河）及水利工程设施的修建，各项经费充裕，工作人员的工资相对较高。部分村民在水利工程管理范围内的可利用地上种植农作物、植树，未造成严重的水土流失，也未直接影响到水利主管部门的利益，水利部门未及时进行管理和制止。20世纪90年代中期，国家逐渐减少了对水利主管部门的财政拨款，其收入大幅减少；2002年底，国家出台了《关于深化水利事业单位分配制度改革的指导意见》，对水利事业单位的工资分配制度进行了改革，但是部分地方政府并未按照该指导意见进行改革，除乡镇水利站作为水务局的派出机构，工作人员的工资由地方财政拨付外，堤防管理所、灌区管理所实行自收自支，其工资待遇和管理经费未得到保障。为了增加收入，解决自身的生存问题，水利主管部门便将其管理的可利用地对外承包，出现了由"不与民争利"到"与民争利"的转变。
2、村委会需利用水利资产化解债务。由于苏北地区村级组织缺乏办公经费，大部分村委会干部在从事正常的村务管理活动中预先垫付了相关费用或者由村委会向个人借款垫付，待其离职时，村委会便将其所管理的水利工程设施承包给离职村干部或债权人，用承包费偿还欠款。
3、农村居民需利用河堤地、河滩地、护渠地增加收益，解决生活困难问题。（1）土地收益随着国家政策变化大幅提升。2005年年底，农业税条例被废止，加之国家又出台了具体的农业补贴政策，农民种地的收益明显增加。加之，随着地方党委政府对工业扶持力度的增大，苏北地区木制品加工业得到快速发展，而木材作为木制品加工业的原材料，一时出现了供不应求的现象，村民纷纷在田边地头种植树木，大部分村民不愿耕种的河堤地、护渠地、河滩地成为"香饽饽"。（2）利益分配不均衡。绝大多数水利工程设施建设于计划经济年代，包括土地、劳动力、物力在内的各类资源均由国家统一调配，普通农民甚至地方政府对土地、劳动力、物力均缺乏支配权。国家在修建水利工程设施时，不仅征用了农民集体（包产到户前称大集体）所有的土地，而且在党和政府的号召下，当时的劳动生产队还出劳动力参与修建。大量土地等资源仍由村集体组织或村民耕种、管理、收益，现水利部门单方面将其收归国有，其管理部门将河堤地、河滩地、护渠地对外承包，村民未从中得到实惠，产生心理不平衡。
（三）管理机制不健全及政策法规宣传不到位是纠纷产生的主要原因
1、管理机制不健全。部分地区水利主管部门工作人员（主要是堤防管理所及灌区管理所的工作人员）的工资缺乏财政保障，亦未配备履行管理职责的必要交通工具，致使其管理积极性不高；在地方保护主义的影响下，部分党政干部缺乏基本的水患意识，放任村民在河堤地、河滩地、护渠地上种植高杆农作物，甚至允许有关单位取土烧窑或修建公路，不仅在一定程度上加剧了有关主体间的利益冲突，而且导致水土流失、河堤被毁，埋下了严重的安全隐患。
2、政策法规宣传不到位。大规模的水利工程设施建设结束后，为加强对河道及对水利工程设施的管理，国务院出台了《中华人民共和国河道管理条例》，国家有关部门和江苏省政府亦相继出台了管理办法，对水利工程设施的所有权、管理范围、管理方式等问题均作出了明确规定。但是地方水利主管部门并未有效地对相关法规、规章、政策进行广泛宣传，大部分村民不了解有关法规、规章及政策，对水利工程设施的权属认识仍停留在相关法规、规章出台之前，从而给水利主管部门的管理造成了一定困难。
三、预防和化解纠纷的对策建议
（一）明确权属
1、确权工作要严格依法进行。地方政府及水利主管部门应严格按照国家土地管理局、水利部《关于水利工程用地确权有关问题的通知》和《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）、《江苏省水利工程管理条例》等法律法规、规章的具体规定，尽快组织相关部门对水利工程设施的权属进行勘察确权，明确每一处水利施设的权属、管理范围、界址、用途等基本情况，尽量将所有水利工程设施的所有权证颁发给所有权人，确保权属登记全覆盖。
2、确权工作要充分尊重历史。国家修建水利工程设施时占用、征用农民集体或农户承包地而未给予适当补偿的，要既尊重历史又考虑现实，给予被征、占土地权利人适当补偿；土地被征、占用导致失地农户生活困难的，应采取措施弥补农户损失，解决被征、占土地的农户生活困难问题；对水利主管部门和地方政府承诺工程建成后，河滩地、护堤地、护渠地由当地村民耕种的，地方政府和水利主管部门应在明确所有权、管理权后，并在不影响水利工程设施安全的基础上，切实履行承诺，将河滩地、护堤地、护渠地交由当地村民使用。
（二）强化管理
1、完善机制加强管理。（1）加大管理力度。针对目前部分水利工程设施无人管理的状况，水利主管部门应设立必要的管理机构或将无人管理的水利工程设施合并到就近的管理机构进行管理；水利主管部门应加大执法力度，对违反水利管理法律法规、规章的单位和个人，依法给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。（2）要完善奖惩机制。严格执行水利工程承包责任制，定期考核，总结评比，对工作成绩显著的管理单位和个人给予物质奖励；对管理不善的，应依法严格追究相关管理人员的责任。
2、广泛宣传促进管理。主管部门工作人员、村民委员会干部是水利工程设施最重要的管理主体，他们对相关法律法规、政策的掌握程度直接决定了其管理水平。因此，应当对他们进行系统的法律知识培训，使他们熟练掌握和充分利用有关水利工程设施方面的法律法规和政策，提升他们依法管理的自觉性。同时，水利主管部门应将《中华人民共和国河道管理条例》和相关规章政策的精神、主要内容，宣传到村、到户、到人，不断提升农村居民的法律意识和法制观念，从而促进管理。
3、提升待遇保障管理。根据《关于深化水利事业单位分配制度改革的指导意见》（水人教[2002]578号）的规定，水利事业单位分为行政执行类事业单位、社会公益类事业单位（纯公益性事业单位和准公益性事业单位）和开发经营类事业单位。因此，地方政府应严格根据指导意见的要求，合理定位水务局下设的堤防管理所和灌区管理所的性质，提升其工资待遇，改变目前自收自支的混乱局面，并为其配备开展管理工作所必要的交通工具，提升他们管理的积极性，保障管理工作用有效开展。
（三）转变审判理念
1、做到依法审理与尊重历史、政策考量的有机统一。（1）加强学习，提升能力。广大法官应自觉学习和掌握《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规和规章，深入领会国家关于化解涉水利工程设施纠纷的政策精神，并了解本省、本市乃至本县制定的有关实施办法。（2）正确处理法律、政策及历史遗留问题的关系。该类纠纷的处理具有较强的政策性和历史性，在纠纷化解中应避免惟法律论、惟政策论及惟历史论的极端，要通过综合考虑法律、政策、历史及现实的因素化解矛盾纠纷，切实平衡各民事主体的利益。
2、强化涉水利工程设施纠纷的调解工作。（1）充分发挥人民法庭的功能，构建"点、站、室"（巡回审判点、驻村工作站、人民调解工作室）于一体的纠纷化解平台，就地化解纠纷。（2）建立联动调解机制，做到诉讼调解与非诉讼调解的无缝对接。当前，非诉调解组织工作人员对相关法律法规、规章及政策的掌握不够，其调处涉水利工程设施纠纷和矛盾的能力较弱，部分纠纷未能通过调解彻底化解，只能防止事态进一步扩大。因此，应充分发挥司法调解的主导作用，加强诉讼调解与非诉调解的协调配合，构建优势互补、配置合理、运行高效的联动调处机制。例如，在龙庙镇前岔村胡庄组信访一案中，胡某代表该组20余户村民到县水务局信访，认为国家在修建新沂河大堤和沂北干渠时占用了该组土地，与该组地头相连浅滩的使用权应归其所有，故要求确认沭阳县水务局沂北管理所与彭某签订的土地承包合同无效，并赔偿该组经济损失10万元。沭阳县水务局信访办公室在收到信访材料后，立即与我院民一庭进行联系，在我院的组织协调下，成立了由驻村法官、水务局信访办公室主任、镇矛调中心主任及人民调解员组成的联动调解小组，多次到法官驻村工作站对该信访案件进行调解。在驻村法官的主导下，通过多方位、多层次的调解工作，该信访案件最终得以成功化解。
3、拓展审判职能，推进水利管理工作创新。（1）强化司法建议职能。人民法院在审判实践中发现问题后，应及时开展专项调研活动，将问题反馈给地方政府及水利主管部门，并通过司法建议的方式提出对策建议，促使其提升管理水平。（2）充分发挥判决的规范、引导作用。在坚持"调解优先，调判结合"的原则下，如果当事人不同意调解，人民法院应在综合考虑法律法规、政策及历史的因素后，作出合法、合理、合情的裁判，并公开发布具有典型性、代表性的案例，充分发挥裁判的社会引导作用。（3）建立联席会议制度。定期召开人民法院、水利主管部门、乡（镇）政府、村民委员会组成的联席会议，对审判实践与水利管理中遇到的难点、热点问题进行梳理和研究，并互通信息，预防突发事件和大规模的群体性纠纷发生。
（四）明确裁判思路
首先，对权属进行审查。应对河滩地、护堤地、护渠地的所有权和使用权进行审查，如果所有权和使用权不明确的，根据最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》（试行）第96条的规定，应裁定驳回起诉，由有关行政主管部门进行确权。其次，对合同效力作出认定。在所有权和使用权明确的前提下，应对合同的发包方进行主体资格审查，在所有权和使用权相分离的情况下，应认定享有使用权的主体为适格的发包主体，在所有权和使用权相统一的情况下，应认定具有管理权限的主体为适格的发包主体，进而确定承包合同的效力。最后，根据合同效力作出裁判。在合同有效的前提下，依法判令侵权人排除妨碍或停止侵害，并赔偿损失（能返还原物的返还原物）；在合同无效的前提下，应综合考虑和衡平实际承包人与使用权人、管理人的利益，并结合承包人订立合同时的过错作出裁判。
