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农村土地流转自主权的限制保护
作者单位:兴化市人民法院 作者:丁军生 发布日期:2020-07-10 字号:[ ]

    1998年,甲取得位于兴化市某村4.8亩土地的承包经营权。2015年底,丙及甲之子乙协商合伙流转其他村民的土地用于种植。二人共同与部分村民签订土地流转协议书后,经二人协商,乙退出合伙,实际由丙一人承包,总面积为100多亩,其中包含甲的土地4.8亩。甲与丙之间未签订书面土地流转合同,根据丙与村民签订的土地流转合同样本,约定土地流转的用途为种植。实际经营中,丙将流转土地最初用于种植、养殖套养,后又开挖成成片的蟹塘。前三年的土地流转金甲已收取。2018年底,甲不再同意接受丙的土地流转金,要求收回土地。判决:驳回甲的请求。

【评析】农村土地“三权分置”是对我国农村集体土地所有权与农户土地承包经营权“两权分离”改革之后的又一次重大创新。“三权分置”是引导土地有序流转的重要基础,可以维护集体土地所有者权益,保护农户的承包权益,又能够放活土地经营权,解决土地要素优化配置的问题,让农村劳动力放心转移就业,放心流转土地。随着改革的推进,农民因土地获得收益增多, 同时也引发诸多土地利益之争, 该类案件妥善处理关系农民土地承包经营权的保护和农村社会的稳定。在保护承包人权利和促进土地流转、提高经济效益之间如何平衡,实践中无统一裁判标准,是改革中诸多亟待解决的问题之一。

一、事实土地流转关系的认定

《土地承包法》第三十七条规定:“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应签订书面合同。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十一条规定:“承包方流转土地承包经营权,应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。”本案原、被告之间未按法律规定签订书面流转合同,但原告事实上将其承包土地流转至被告经营,且已按市场价格收取了3年的土地流转金,在合同的合法性和有效性的认定方面应当倾向于促进土地流转、保护农民土地权益。本案中根据双方已履行行为来看,双方对原告将其承包土地流转至被告进行经营达成一致意思表示。且履约的3年内原、被告双方均未对合同真实性提出异议,从鼓励交易的角度出发,应当认定原、被告之间流转合同的成立,且本案不存在合同规定的无效情形,故而应当认定原被告双方合同有效。

二、土地的农业用途的认定

关于土地使用性质是否发生变更是本案的争议焦点之一。实际经营过程中,被告为提高土地生产能力、增加收益,对土地进行开挖改造,将包括原告承包地在内的约100亩土地开挖成成片蟹塘,实际进行养殖套养近3年,对此包括原告在内的数十户村民未提出异议。2018年11月,被告与其他村民重新签订流转协议,对土地用途变更为种植、养殖套养。本案原告认为被告变更了土地使用性质,提出异议。

根据《土地承包法》第三十三条规定:“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第十二条规定:“受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地,禁止改变流转土地的农业用途。”上述规定均为禁止性规定,即土地流转禁止改变农业用途。关于“农业用途”如何理解,应从上述规定的立法目的来看。农村集体土地三权分置改革的目的是促进农村集体土地的增收,但不能侵害集体土地所有权、不能改变集体土地的农业使用性质,基于保护农业发展、保障国民粮食储备等。本案被告对流转土地进行开挖改造成蟹塘,用于养殖套养,从本质上来说虽然不是进行传统的农业耕种,但并未改变土地的农业用途,即没有违反法律规定的流转原则。

三、对承包方流转自主权的限制保护

《土地承包法》第三十四条规定:“土地承包经营权流转的主体是承包方,承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”这是流转主体的自主权,本案原告诉讼请求之一就是解除与被告之间的流转关系,即要求行使流转自主权。现有法律规定对于承包人流转自主权的行使并未作出限制规定,这就导致部分承包人基于个人私利随意要求解除合同,损害其他多数人利益的情况。对于是否可以支持承包人的流转自主权,应当从“三权分置”改革精神出发,结合《合同法》中合同解除条款对个人和集体之间的利益作出平衡裁决。

《土地承包法》规定了流转自主权是基于承包人的弱势地位作出的保护性规定,也是体现了公权力对农民土地权益的倾斜。就本案而言,原告欲行使其流转自主权,要求解除流转协议、恢复原状。但综合案情来看,原告承包的土地位于被告流转的多处土地中心位置,且经被告开挖改造,流转土地已形成成片蟹塘,若支持原告的诉讼请求,不仅实际造成其他承包人的利益受损,且不具备实际履行可能性。不宜支持原告要求行使流转自主权的请求。

 

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